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论我国行政诉讼中越权之诉的类型及功能 随着行政理论的发展，在确认行政权限的过程中，通常会发生三种方式：受害人诉讼、利益相关人员诉讼、行政公共损害诉讼。在立法及司法实践层面上,我国行政诉讼原告资格也呈现一个发展的过程,在行政诉讼法颁布后很长一段时间,“在解释‘法律上的利害关系’时,强调权利义务的增减、得失”。2000年3月8日颁布的《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》对原告资格问题作了从宽解释,“法律上的利害关系就不再解释为权利义务的增减、得失。只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响,原则上该个人或组织就具有了原告资格。”可见,行政公益诉讼在我国尚未正式确立起来。鉴此,笔者尝试对行政公益诉讼问题作一探讨,权作抛砖引玉,以期促进我国行政诉讼理论的深化与发展。 1 国外行政公益诉讼的诉讼形式 国外许多国家已经建立了相当成熟的行政公益诉讼制度,但在不同的国家,由于文化、历史、法院地位及功能差异,行政公益诉讼的类型呈现多种形态,如日本的民众诉讼、美英的“私人检察总长”制度和纳税人诉讼、德国的公益代表人制度等。它山之石,可以攻玉,笔者在此简要介绍一下国外的行政公益诉讼制度。 1.1 设置机关诉讼 大陆法系国家的行政诉讼有客观诉讼和主观诉讼划分的先例,例如法国、日本的行政诉讼制度。日本行政诉讼法将机关诉讼和民众诉讼称为客观诉讼。根据日本《行政案件诉讼法》第五条、第六条的规定,民众诉讼是请求纠正国家机关或者公共团体不符合法律行为的诉讼,是以选民资格及其他与自己的法律利益无关的某种资格进行的诉讼。机关诉讼是指关于国家或者公共团体机关相互间就权限之存在或者其他权限行使争议的诉讼。设置机关诉讼的目的是设置分权、地方自治以及维护公法秩序。在法国,行政诉讼中最重要的诉讼种类越权之诉,在性质上主要是客观诉讼。该诉讼的基本目的是为了纠正违法的行政行为,保障良好的行政秩序,而不是限于保护起诉人的主观权利。越权之诉的判决发生对事的效果,不以申诉人为限。法国客观诉讼具体包括审查行政行为的合法性和撤销违法行政行为的诉讼,处罚违反不动产公产保管规则行为的诉讼和决定行政性选举的诉讼。越权诉讼可以免去律师代理,事先不需要交纳诉讼费用。在德国,对直接侵犯公共利益之行政违法行为是由公益代表人起诉的。德国《行政法院法》第35条第1款规定:“在联邦行政法院中设有1名检察官,为维护公益,该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包含纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于政府。”该法的第36条第1款又规定:“根据州政府法规规定的准则,高等行政法院或行政法院内各设一名公益代表人,可一般就特定案件,授权该代表,代表州或州机关。” 1.2 诉讼的历史范围 私人检察总长理论是美国联邦第二上诉法院在审理纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展起来的理论。该案的原告是煤炭消费者,被告是工业部长和煤炭局长。原告由于不服被告规定煤炭价格过高,根据1937年的烟煤法的规定,请求第二上诉法院审查。被告主张原告没有起诉资格,因为被告的决定没有侵犯原告的权利。上诉法院在判决中针对被告的主张,发挥了私人检察总长理论。法院认为,国会为了保护公共利益,可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查。国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长,主张公共利益。此外,对美国个人救济诉讼的原告资格,早期的观点是:寻求司法审查的个人必须证明他享有某一法律保障的利益——也就是说,宪法、法规或普通法所承认的利益——而该利益受到行政机关决定的不利影响。到上世纪40年代已有重大突破,1946年的《联邦行政程序法》规定:“受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的”个人,可以获得司法审查。在司法审查中,被告可以是行政机关、官员和美国。 私人检察总长理论虽正式形成于美国,其理论却源于英国。在英国,当公民在请求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时,为阻止某种违法,检察总长有权提起诉讼。这种诉讼在英国法中被称为“用公法名义保护私权之诉”。当然,这里的私权,应当理解为诉权而非实体性权利。该类诉讼的基础是公共利益,是为了普通的公共利益而维护法律。根据英国法理论,国家总是有这方面的起诉资格,而私人原告则可能因为他不比公共机构中任何人在该事情上有更多的利益而被拒绝给予救济,但在一般情况下,检察总长乐于应请求而替私人原告办事,这就解决了起诉资格的问题。纳税人以公法名义挑战行政当局财政开支的合法性,有一套特别的标准化程序,统称为“纳税人诉讼”。在初期,美国联邦法院原来不承认纳税人的行政诉权,其理由是:联邦纳税人的利益太微不足道,而且联邦纳税人与请求复审的行为没有个人利害关系。但到后来的弗拉斯特诉科恩案中修改了这一观点。在该案中,最高法院承认联邦纳税人有资格以联邦用