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论我国第一次分权股利的改革 改革开放后，为了调动人民的积极性，促进经济发展，中国实施了分权让步改革战略。换句话说，中央政府对地方政府和公司的分权权是给予的。我们称之为第一次分权让步。经过30年的改革开放, 无论是从调整经济结构、扩大内需来看, 还是建立现代经济财富增长和分配机制及实现共享式增长的需要来看, 我们需要第二次分权让利的改革, 即从民生入手, 让人民群众获得更多的收入、更多的资产、更多的财富及更多的社会保障, 同时加快社会主义民主和法治建设, 让人民群众有更大的自主权和自由权。这是中国更有深远意义的一次社会经济转型。 一、 财权与事权的分离 1978年至2008年, 我国经济年均增长9.8%, 比日本经济起飞阶段国内生产总值年均增长9.2%和韩国经济起飞阶段国内生产总值年均增长8.5%还略高。改革开放以来我国高增长的动力机制来自两个方面, 一是改革大一统的计划经济体制, 中央政府对地方政府放权 (包括财权、分税制等) , 大大地调动了地方政府的积极性, 形成了地方政府之间的竞争, 这也是许多国内外学者认为中国在体制改革并没有到位却能持续保持高增长 (所谓中国奇迹) 的重要原因。二是政府对企业 (主要是公有制企业) 的分权让利, 这包括改革企业体制, 企业的自主权越来越大, 企业拥有相对独立的财权等。中央政府对地方政府的分权让利, 政府对企业的分权让利是我国第一次分权让利的主要内容。第一次分权让利是我国保持30年高增长的动力机制。但是, 第一次分权让利也带来了一些问题: 1、中央政府给地方政府分权让利, 但中央政府与地方政府在财权与事权的划分并不对等, 财权的划分是由上到下, 即权力越大, 财权就越大, 收入就越大, 但事权往往是由下到上划分, 即权力越小, 所承担的事情就越多。这种不对等带来了诸多问题, 如公共服务的非均等化等。我国纵向财政收入分配趋向集中化。第一, 中央政府与地方政府间的收入分配倾向于中央财政。中央财政收入占财政总收入的比重在1990年为33.8%, 1999年和2004年分别为51.1%和54.9%。中央财政收入份额不断提高, 但没有对支出作相应调整。尽管大部分中央财政收入返还给地方政府, 中央政府却获得了大量收入分配控制权。第二, 地方政府收入分配倾向于省级财政。分税制明确了中央政府与地方政府之间的收入划分, 但没有明确地方四级政府之间的收入划分。因此, 各省间的收入分配差别较大。第三, 中央政府财政收入集中的同时, 支出份额不断下降:从1978年中央支出46%, 地方支出54%, 到了1999年, 中央支出下降到三分之一, 地方支出却上升到2/3;但是各级地方的有限财力实际上无法承担逐渐下放的事权, 其中最重要的社会服务领域如教育、卫生、文化和科学研究等, 地方承担了99%;根据黄佩华的研究, 中国的县乡两级政府提供了大部分重要的公共服务, 即70%的教育支出, 55%-60%的医疗卫生支出, 100%的失业保险、社会保障以及社会福利支出等。 1994年分税制改革以来, 地方政府出现越来越严重的事权与财权分离。由于各地情况千差万别, 要依靠中央财政来提供均等化服务, 显然是行不通的。这就需要进行财税管理体制的重构, 赋予地方政府足够的财税权力, 并且把民生目标以制度形式纳入地方财政运行中。我国财权与事权不对称的原因可能与中央对地方的控制有关。目前中央对地方的控制主要有两个方面, 一是人事权, 如对省级干部的任免。二是财权。有这两个权力中央就可以对地方进行有效控制了。现在不少人提出赋予地方政府足够的财税权力问题, 这是一个好的建议, 但问题是, 若赋予地方政府足够的财税权力会影响中央对地方的控制的话, 这种改革也是很难推行的。所以中国财权与事权的划分不对称并不简单是一个财政体制改革的问题, 它还涉及到中国的政治体制。我国的地方官员一般都是由中央任命、考核和控制的, 而不是由当地老百姓选举出来的。这就决定了中央必须要通过两大关键的权力 (人事权与财权) 来控制地方官员。这也是我国事权与财权难以对等的原因之一。在中央对地方政府的放权让利中, 除了中央政府与地方政府在财权与事权的划分并不对等的问题以外, 我们认为还存在以下几个方面的问题: (1) 20世纪90年代后, 尤其是分税制后, 政府控制的资源及收入呈上升趋势。据周天勇估计, 2007年中国全部财政收入实际高达9万亿元, 其中税收是4.9万亿元左右, 行政收费大概1.66万亿元, 国土资源部土地出让、矿产权拍卖去年达到1.3万亿元, 土地收入大概是1.2万亿元, 烟草公司上交2000多亿元的利润, 再加上卖彩票的收入, 估计全部收入在9万亿元以上, 占整个国民生产总值36%。但很多收入并没有进入财政预算, 包括罚款、收费、土地出让、彩票、矿山