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取消农业税对贫困山区乡镇财政收入的影响 农业税的取消对促进农民增收和协调城乡发展具有重要的现实意义。但同时也加剧了县乡两级财政的困难, 特别是对那些贫困的山区县乡更是雪上加霜。这些地区以传统农业为支柱, 乡镇财政收入大部分来自农业税。作为贫困山区, 由于受资源约束, 发展现代农业并形成强大的财政实力还需要一个渐进过程。而现在正是传统的农业税被取消, 新的税源又没有形成的时候, 必然给这些地方的经济发展带来很大的负面影响。如何实现这些贫困地区农民与政府的双赢?本文从山区财政收入、农村义务教育、农村社会保障体系等方面分析了农业税取消后对乡镇公共财政的影响, 并从发展地方经济、拓展税源、精简机构、加强债务管理、加强财政支出管理等方面提出了相关的对策建议。 一、 农业税的取消对山区、城镇和市政税收的影响 1. 贫困山区的农业税收 中国是一个农业大国, 农业税是几千年来的传统税种, 也是许多地方财政收入的主要来源, 贫困山区更是如此。世界上一些发达国家, 要么取消了农业税, 要么所占比重十分有限。但是, 在中国的贫困山区, 农业税还占有很大的比重。据调查, 税费改革后, 一般乡镇财政每年大约减收1/5～1/4, 一个拥有两万人的乡镇财政收入每年减少约100万元～200万元。 2. 农业税的取消对山区、城市和市政税收的影响 (1) 财政收支难以平衡 乡镇财政危机指基层财政严重收不抵支, 运行困难, 影响乡镇政府正常运转。费税改革后, 国家对农村税费进行了调整和改革, 取消了义务教育、乡统筹等预算外收入, 把它们纳入预算内管理, 农民负担确实减轻了。但对乡镇政府而言, 财政收入减少的事实正在凸显。即使加上国家转移支付, 乡镇财政收入也明显减少了。财政收支难以平衡, 财政缺口有进一步扩大趋势。部分地区过度负债的状况仍在继续恶化, 债务黑洞越转越大, 偿还无望。这种情况无疑给乡镇政府的生存带来巨大压力。 (2) 教育、社会保障:“三提五统”的“教育附加” 因为财力无法支持公共性服务职能的履行, 从而使乡镇政府生存的价值受到质疑。预算外收入的规范, 使乡镇政府因财政窘迫无力提供乡村公共物品, 不能顾及乡村发展, 从而出现职能“真空”。如农村义务教育经费严重不足, 农村社会保障体系的建立受到较大冲击。农村义务教育的经费主要来源于三方面:一是乡镇财政拨款;二是向农民征收“三提五统”中的“教育附加费”;三是向农民征收的“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容就是取消以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目, 显然这将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少, 乡镇教育经费缺口则明显扩大, 对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面影响不可低估。 目前, 农村基本上是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式, 农村社会保障仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点, 除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外, 其它社会保障项目基本上没有建立起来。虽然我国的农村社会养老保险早在1987年就开始了试点, 但基本上处于停顿状态。目前, 以大病统筹为主的互助合作医疗制度从2003年起才开始试点工作, 而农村医疗保健和养老保障都是在一定社区范围内, 社会保障功能差。在国家财政对农业的支出中, 只有少数用于农村扶贫和社会救济。在农民养老保险和医疗保险上, 国家基本没有承担责任。在农业税取消后, 乡镇财政更显拮据, 更加无力建立农村社会保障体系。 3. 原因分析 (1) 地方财政收入增长率低 分税制改革以来, 非税收入占财政收入的比重过大, 地方可用财力增长速度缓慢和增长量不大, 地方财政收入增长速度明显低于财政总收入增长速度。分税制体制在一定程度上能够促进地方产业结构调整和资源优化配置, 但由于各县市原来的产业结构就不同, 经济发展情况参差不齐, 在运行中有着“穷者越穷”的效应, 很难调整收入结构。 (2) 乡镇机构的现状 工资性支出占地方财政支出比重增大, 导致人均可支配地方财政收入减少。目前, 贫困山区乡镇财政基本上属于“吃饭财政”, 甚至是“要饭财政”, 年收入基本上用来维持人员经费和公用经费, 有的还远远不够。乡镇作为一级政府, 配备了政府的全套机构。现在全国约有4.5万个乡镇, 财政供养人员约1280万人 (包括离退休人员和教师) , 平均每个乡镇近300人, 此外还有80万个村民委员会和520万个村民小组, 平均每40个农民养1个在职人员。而建国初期, 我国总人口与财政供养人员的比例为600∶1, 上世纪70年代末为150∶1。此外, 乡镇机构也在不断增加。据调查, 现在每个乡镇的机构总数一般在35个左右, 有些乡镇达40多个。这些多余的部门在很大程度上增加了政府的财政支出压力。 (3) 传统财力不足,导