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地方官员合谋与土地违法 一 合谋是地方政府官员参与土地违法的行为 近年来，中国土地违法事件频发，严重削弱了中央政府保护耕地和严格控制各省新建设用地指标的政治能力。这些案件呈现出两个显著的特点:一是违法用地面广量大。“新《土地管理法》实施以来的7年中 (即1999～2005年) , 全国共发现土地违法行为100多万件, 涉及土地面积近500多万亩, 比2004年全国新增的建设用地总量402万亩还要多出近100万亩。利用卫星遥感监测对新增建设用地进行检查时发现, 中国前几年违法用地平均占新增建设用地总宗数的34%, 有的地方高达80%以上。”1二是土地违法多由地方政府主导, 且主要是县市一级地方政府。2这两个特点具有内在联系, 地方政府主导土地违法的行为, 在土地违法中起了关键性作用。因此, 要理解土地违法的制度逻辑, 先要理解地方政府官员参与土地违法的行为逻辑。 目前, 现有文献多集中于对地方政府合法范围内的土地出让行为的研究 (周飞舟, 2007;陶然等, 2009;张莉等, 2011) , 规范研究地方政府土地违法行为的经济学文献并不多。梁若冰 (2009)较系统地考察了地方政府的土地违法特点及其背后动机, 认为财政分权和现行的官员晋升机制对地方政府官员参与土地违法的行为提供了激励;私有产权得不到有效保护则给地方官员提供了土地违法空间, 地方政府官员试图通过土地违法来促进经济增长。揭示地方政府官员参与土地违法的动机、能力当然重要, 但我们还需要关注地方政府官员参与土地违法的成本, 以及成本最小化的策略。地方政府官员实施土地违法行为, 显然违背了中央政府控制新增建设用地指标和保护耕地的目标, 如果将地方官员实施土地违法行为的动机归于最大化晋升目标, 那么地方政府官员为什么为了晋升在发展地方经济上遵从了中央政府的目标, 在土地管理规定上却违反中央政府的目标?如何“逃避”因参与土地违法而带来的惩罚?或者说如何使土地违法成本最小化?这显然值得我们关注。 从理论上讲, 耕地保护作为中央政府下达到各级地方政府的任务, 是各级地方政府集体行动的目标, 在缺乏强制手段和单独激励时, 集体的目标难以实现, 理性的地方政府官员有偏离的动机 (奥尔森, 1995, 中译本) 。事实上, 地方政府官员在土地违法方面已经达成某种默契和行为一致。由于信息不对称, 中央政府需要依赖地方政府官员监管本辖区的土地违法行为, 但各级地方官员均面临发展辖区经济的共同目标, 下级地方官员通过合谋更容易实现土地违法供给, 进行招商引资以发展辖区经济, 上级地方官员放松监管以降低下级地方官员被查处的可能性, 最小化违法成本的同时实现发展辖区经济的共同目标, 因此合谋成为一个均衡 (Tirole, 1986、1992;Laffont, 2000) 。在此逻辑下, 地方官员参与土地违法, 没有严格执行农地开发和转用的审批手续和限制, 不能很好地实施中央保护耕地和严格控制各省新增建设用地指标的政策。因此, 在当前的财政分权和政绩观下, 合谋是地方政府偏离中央土地政策的理性反应。 对地方政府官员合谋如何影响土地违法及其程度进行经验分析是困难的。因为合谋属于隐藏信息或隐藏行为, 难以找到直接证据。不过, 从重复博弈的角度看, 相对于其他类型的行政首长, 本省晋升的省长来自于本辖区组织内部, 更具有组织合谋的可能性, 实现组织合谋的可能性也更高。因此, 本文利用1999～2007年省级层面的土地违法案件样本, 采用省级行政首长是否来自本辖区度量地方政府官员合谋的程度, 首次尝试对组织合谋如何影响土地违法进行经验分析。 与本文最相近的研究是关于组织合谋方面的文献。社会学已经深入分析各级地方政府内部组织合谋的行为逻辑 (周雪光, 2008) , 但因研究范式的不同, 至少在我们的知识范围内, 尚未发现有关地方政府官员合谋对土地违法影响的经验研究。合谋是经济学的经典话题 (Tirole, 1986, 1992;Laffont, 2000) , 现有文献多强调“政企合谋”, 而将各级地方政府官员看成一个整体, 尚未深入研究其内部联系。 本文以下部分的安排是:第二部分是分析框架和理论假说;第三部分是分析模型和说明;第四部分是经验分析;最后是结论性评述。 二 参与土地违法的地方政府官员参 耕地保护作为中央政府下达到各级地方政府的任务, 为何地方政府官员有偏离这一任务和目标的动机?这与中国当前的政治体制和财政体制对地方政府官员所形成的约束和激励紧密相连 (Oates, 1972;Rauch, 1995;QianandWeingast, 1997;QianandRoland, 1998;Maskinetal., 2000) 。1994年开始实施的分税制改革以财政收入集权为主要特征, 但是相应的