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2023年6月上SouthForum南方论坛39

农村宅基地使用权的放活路径研究*

杨晓杰，卢子莹，张玥滢

（华南农业大学人文与法学学院，广东广州510000）

摘要：【目的】现有宅基地制度构建落后于现实需要，权属不明、流转限制等导致宅基地使用效率低，同时宅基地改革存在

宅基地资源闲置与无序扩张现象和法定产权与事实产权矛盾两大问题亟待解决。【方法】首先，课题组系统研究了浙江义乌

与江西余江宅基地试点地区实践模式，总结了宅基地使用权活化试点经验与共性难题；其次，从国家层面、政府层面、集体

组织层面、村民层面分析了宅基地使用权呈现异化和偏离的深层原因；最后，提出了鼓励实施收回再利用机制、优化多元退

出机制、设立次级用益物权、推行分割并行使用机制等宅基地使用权放活路径。【结果】优化宅基地使用权放活路径，解决宅

基地及农房资源盘活利用的现实需求，有利于提高宅基地土地资源利用率，释放宅基地潜在的经济价值，提高宅基地管理水

平，推动宅基地使用权流转制度改革，为宅基地制度创新和实践指导提供参考，全面推进乡村振兴。

关键词：乡村振兴；宅基地闲置；宅基地使用权；三权分置；宅基地流转

中图分类号：D922.32；F321.1文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1672-3872.2023.11.010

0引言例也存在较大差异。

随着我国城镇化的不断推进，土地城乡二元体制鉴于此，盘活农村宅基地使用权，需要建立健全

阻碍着我国乡村现代化进程。如何应对城乡一体化农村宅基地流转机制，要在推动“两权分离”向“三权

发展中的农村土地问题，成为实现从“乡土中国”向分置”过渡的基础上，充分发挥使用权的经济权能，

[1]从而进一步带动农村的经济发展。本文将对各地探

“城乡中国”的历史转型过程中最为棘手的问题之

一。乡村振兴战略是新时代破解城乡二元体制、实现索的宅基地“三权分置”实践模式进行分析，探究宅

乡村现代化的重大举措，农村宅基地制度是其制度框基地使用权活化障碍，进而提出解决路径，以期有助

架的重要部分。乡村振兴战略实施以来，党和国家高于推动宅基地使用权流转制度改革，对宅基地制度创

度重视宅基地制度改革。2015年，我国正式启动农新和实践指导提供参考，助力乡村振兴。

村土地制度改革三项试点；2017年，将原有15个宅1乡村振兴战略视角下宅基地使用权流转改革

基地制度改革试点地区拓展到全部33个地区。近年探索

来，中央一号文件多次对宅基地改革作出总体部署，1.1宅基地试点地区实践模式

2018年、2020年和2021年文件明确提出：要以农村1.1.1浙江“义乌模式”

宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”为改革浙江义乌经济较为发达，“一户多宅”、违规建宅

重点，提高宅基地管理水平，全面推进乡村振兴。的历史遗留问题与用地紧张的现实发展问题矛盾日

目前，宅基地改革存在两大矛盾现象亟待解决。益突出，宅基地使用权入市需求较大，财产性权能亟

一是宅基地资源闲置与无序扩张的问题。农村人口待实现。2015年，义乌在全国率先提出宅基地“三

外流严重，导致农村“空心化”。2013年中国社会权分置”制度体系设计，以明确“资格权”权属，整治

科学院数据显示，全国宅基地面积2.7亿亩，闲置达“一户多宅”现象。政府依照“能发尽发、赋权让利”

1.14亿亩。此外，宅基地“一户多宅”情况普遍，还出的原则，规范开展房地一体宅基地确权登记颁证工

现了使用权“虚置”与“异化”现象。二是法定产权与作；创新设立“集地券”有偿退出制度，农民自愿退出

[2][3]

事实产权之间的矛盾。宅基地入市事实与法律规宅基地复垦折算成建设用地指标。

定相悖，封闭的宅基地制度阻碍城乡土地资源的优化