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中国人口流动与基本医疗保险制度研究

目前，基本保险资金的总体规划主要集中在市、市、镇。这一低全球计划水平不能适应当前人口流动的形势，在一定程度上导致了人口基本保险权益的短缺，对基本保险制度的可持续发展提出了强烈要求。

一、现阶段，中国人口流动

(一)人口流动迁移政策

《中国流动人口发展报告2010》显示2009年中国流动人口数量达到2.11亿人,如果中国人口流动迁移政策没有大的变化,到2050年流动人口规模可达3.5亿人左右。《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》显示2010年大陆人口中,居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口约为2.6亿人。这种大规模的人口流动将持续相当长一段时期。

(二)乡村流失人口

第五次全国人口普查显示,2000年全国流动人口中乡村流出人口占到了流动人口总量的58.7%,省内流动人口中乡村流出人口占到了流动人口的51.7%,省际流动人口中乡村流出人口占到了流动人口的78%(田雪原,2007)。农村人口大量流入城镇的“向心式”流动将伴随中国集中式城市化过程的始终。

(三)造成暂住人口数量

2010年全国暂住人口中务工人员、务农人员、经商人员、服务人员占所有暂住人口总数的82%以上,因公出差人员、借读培训人员、治病疗养人员、保姆人员、投靠亲友人员、探亲访友人员、旅游观光人员、其他人员占所有暂住人口总数的18%(公安部治安管理局,2010)。中国在区域经济平衡发展之前将长期存在以经济型流动人口为主的人口流动态势。

(四)人口远程流动

近邻流动是指人口在县内或市内各乡、镇、区之间的流动,中程流动是指人口在省内跨县、跨市的流动,远程流动是指人口的省际流动。2005年全国1%人口抽样调查资料显示绝大部分省份省内流入人口占总人口的比例高于省际流入人口占总人口的比例。户籍制度,中国人对家庭关系的重视,城镇就业、住房、医疗、教育等压力相对较大,这些因素都不利于人口远程流动。在可以预见的一段时期内人口流动距离仍然会以近中程流动为主。

二、目前，中国的医疗基金建设水平及其原因

(一)向市市统筹

基本医疗保险基金统筹层次是指基本医疗保险基金筹集、管理和发放的范围。目前我国基本医疗保险基金统筹层次较低。1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》规定基本医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位,也可以县(市)为统筹单位,北京、天津、上海3个直辖市原则上在全市范围内实行统筹。2003年《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》规定新型农村合作医疗一般采取以县(市)为单位进行统筹,条件不具备的地方,在起步阶段也可采取以乡(镇)为单位进行统筹,逐步向县(市)统筹过渡。2007年《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》规定城镇居民基本医疗保险管理原则上参照城镇职工基本医疗保险的有关规定执行。发展至今,基本医疗保险基金统筹层次存在四种类型:第一,省级统筹。这主要在北京、天津、上海、重庆四个直辖市实施。第二,地级市统筹。这主要在经济相对发达的部分地区实施。第三,县级市统筹。这主要在部分经济相对落后的地区实施。第四,乡镇级统筹。这主要在部分不发达地区的新型农村合作医疗制度中实施。

(二)基本医疗保险基金统筹层次偏低

首先,基本医疗保险基金初始统筹层次低。国家在基本医疗保险制度实施之初把基本医疗保险基金统筹层次规定为地级市和县级市水平,这是基本医疗保险基金统筹层次维持在低水平的直接原因。其次,地区发展不平衡不仅使基本医疗保险基金统筹层次固化在低水平上,而且使提高基本医疗保险基金统筹层次的推力不足。再次,地方上级财政部门没有动力配合同级社会保障管理部门提高基本医疗保险基金统筹层次,使提高基本医疗保险基金统筹层次的拉力不足。最后,基本医疗保险数据库兼容性差使基本医疗保险基金统筹层次固化在低水平上。

三、流动人口基本医疗权益的挑战

(一)基本医疗保险参保率低

流动人口收入较低,限制了其基本医疗保险参保率。《中国流动人口发展报告2010》显示,2009年流动人口基本医疗保险的参保率仅为47.8%。流动人口的流动性亦导致其基本医疗保险参保率低,尤其对于跨基本医疗保险基金统筹地的流动人口来说更是如此。跨基本医疗保险基金统筹地的流动人口一般不会选择在患病后回基本医疗保险基金统筹地就医,这降低了其参加统筹地基本医疗保险制度的预期。跨基本医疗保险基金统筹地的流动人口就业所在地一般也不接受其参加当地的基本医疗保险制度。

(二)流动人口的医药费用

这一方面表现在流动人口参加基本医疗保险后异地就医费用报销比例较在统筹地就医时报销比例偏低(杨玉林,2011),另一方面表现在仅有少数流动人口