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国外巨灾保险制度及其对我国的启示

自2008年汶川地震以来，中国自然灾害频发，特别是进入

2010年，先后遭遇南方极端干旱、玉树地震、北方部分地区低

温冷冻、南方强降雨洪涝灾害等，人员和财产损失惨重，保险赔

付占整体损失比例过低问题再度凸显。因此借鉴国外巨灾保险制

度，加快建立我国巨灾保险机制成为当务之急。

一、中国巨灾风险形势严峻

中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，灾害种类

多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。根据民政部的民政

事业发展统计报告，近十年来我国每年因灾难所带来的经济损失

平均达2000亿元以上。

与严峻巨灾风险形势相比，我国保险业所承载的损失补偿和

社会管理功能未能充分发挥，1998年洪水灾害，保险赔款30亿

元，仅占损失2000多亿元的1.5%，2008年初的南方雪灾，保险

赔付50亿元，仅占损失1500亿元的3%，汶川地震保险赔偿18

亿元，仅占损失8450亿元的0.2%。

中国的巨灾保险赔付比例远低于全球36%的巨灾保险水平，

而一些发达国家甚至达到60%－70%承保率，进一步凸显了加快

发展我国巨灾保险制度的迫切性。目前，美国、日本、新西兰以

及欧盟的主要成员国等均建立了较为完善的巨灾保险制度，其巨

灾保险发展模式的成功之处可供借鉴。

二、国外巨灾保险制度特点

由于巨灾风险的特殊性，美国、日本、新西兰和欧盟主要成

员国等的政府都直接介入或间接支持，积极发挥国家的信用作

用，制定有效的公共政策，重视工程性防损减灾措施的实施。各

国都是立足本国国情，针对主要的巨灾风险进行单独的有效经营

管理，注重传统和新型的巨灾风险控制手段的运用，构建全国性

或区域性的保障体系。

（一）承保主体和承保范围

美国、新西兰和欧盟内实行强制性巨灾保险体系的国家在以

政府为主导推出的各种巨灾保险计划中，承保主体基本都是政

府，由政府机构建立巨灾保险基金，承担保险法定责任，凡是国

家认定的巨灾风险区域的社区一般都在其承保范围内。

欧盟内实行非强制性巨灾保险体系的国家，其承保主体和承

保范围与美国模式大不相同。以英国为例，承保主体是商业保险

公司，政府并不参与其中，但需要建立有效防洪体系和提供与巨

灾风险相关的公共品，只有某地区有达到特定标准的防御工程措

施或积极推进防御工程改进计划，各商业保险公司才会在该地区

的家庭财产保险和小企业保单中包含洪水保障。日本在承保方面

则采用的是商业保险公司与政府合作、民间经营与政府补贴相扶

持的方式。

（二）巨灾保险的风险控制

巨灾保险的风险控制对于巨灾保险的顺利实施具有非常重

要的作用。传统风险控制的手段主要有两种：一是投资建立防灾

防损工程体系；二是利用再保险市场分散风险。

美国的巨灾保险一般由政府提供，而没有设立专门的再保险

公司，所以巨灾保险的风险基本上全部由政府承担。根据美国相

关法案，当国家洪水保险基金不足的时候，可以要求国家财政拨

款。同时利用其强大的资本市场来分散风险，在资本市场上推出

了一系列诸如巨灾期权、巨灾债券、巨灾期货、巨灾互换等的保

险衍生商品，形成了新的巨灾保险风险控制方式——巨灾风险证

券化。

日本、新西兰、欧盟的一些主要成员国更多是依靠其发达的

再保险市场来分散巨灾风险。近来欧洲保险业发起了建立欧洲灾

害损失风险指数的倡议，旨在美国境外研发具透明度的指数，实

现将巨灾风险转移到资本市场的目标。

（三）巨灾保险中的制度保障

美国、日本、新西兰和欧盟内实行强制性巨灾保险体系的国

家为了推动本国巨灾保险的发展，均适时制定了相关法律法规加

以明确其强制性和规范其经营管理。英国则依靠其发达的保险市

场，在建立非强制性巨灾保险体系过程中，更强调发挥保险行业

协会的作用。保险行业协会作为民间机构，与政府签订洪水保险

方面的合作协议，以此明确双方的职责与义务，为本国巨灾保险

的成功运行提供保证。新西兰的巨灾保险体系虽然是强制性的，

但仍十分注重发挥保险行业协会的应急辅助职能。

国外在发展巨灾保险的过程中，政府、保险业、民间相关机

构和资本市场都在不同层次、不同力度上发挥着重要作用，从而

建立满足本国巨灾风险需求的巨灾保险体系以实现社会福利的

最大化。

三、国外巨灾保险制度模式

（一）美国模式

1、政府主导。1956年美