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2025年政府工作报告要点解读

2025年3月5日，国务院总理李强代表国务院向十四届全国人大三次会议

作《政府工作报告》（以下简称“《报告》”）。报告提出了2025年主要经济

预期目标，并对重大宏观政策做出安排部署。对此，我们做如下要点解读：

一、2025年GDP增速目标设定为“5.0%左右”，与去年增速目标持平，也

与去年5.0%的实际增长水平相近，符合市场预期。一方面，当前我国具备

5.0%-6.0%的经济增长潜力，而且这也是在2021-35年“实现经济总量或人均收

入翻一番”的基本要求。另一方面，今年继续将GDP增速目标设定在“5.0%左右”，

有助于各地各部门动员各类经济资源，推动实际经济增速保持在5.0%左右的中

高速增长水平，进而为有效保障民生就业、维护金融稳定、应对外部不确定性，

以及推动新旧增长动能平稳接续转换奠定基础。

最后，这一增速目标与此前国内外各类机构的判断基本一致，有助于稳定市

场预期。我们预计，2025年经济增长动力将有明显变化，其中，2025年外部经

贸环境变数加大，预计外需对经济增长的拉动力将明显减弱，而在更加积极有为

的宏观政策带动下，内需、特别是消费对经济增长的贡献率将显著加大。

今年CPI控制目标设定在2.0%左右，是2004年以来物价控制目标首次低于

3%。背后的原因在于，以前将居民消费价格涨幅设定在3.0%左右，主要是为了

控通胀。近两年物价水平偏低，设定2.0%左右的目标，显示宏观政策会着力推

动物价水平温和回升，政策指向更为明确和务实。

二、2025年目标财政赤字率为4.0%，较上年提高1个百分点；新增地方政

府专项债规模为4.4万亿元，较上年增加5000亿元，发行1.3万亿元超长期特

别国债，较上年增加3000亿元，体现了今年财政政策“更加积极”的政策取向。

2024年12月中央经济工作会议部署“一个提高、两个增加”，即提高财政赤字

率，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用。由此，今年三

项关键财政政策指标上调符合市场普遍预期。

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其中，赤字率上调1个百分点，财政赤字规模达到5.66万亿，这在直接增

加财政支出能力的同时，也释放了财政政策加力的清晰信号。今年财政赤字规模

较上年增加1.6万亿元，增量财政资金将主要用于三个方向：一是增加基层“三

保”支出，其中包括增加各类养老金、医保补助、发放育儿补贴等，二是重点强

化财政对科技创新、产业创新的支持力度，加快发展新质生产力，主要措施包括

对高新技术制造业实施较大规模的结构性减税降费，增加财政资金支持力度等。

三是适度扩大中央预算内投资。

理论而言，以财政乘数为1计算，仅财政赤字率上调带来的财政支出强度增

加一项，即可对今年GDP增速形成约1.2个百分点的正向拉动，进而成为对冲外

需放缓的重要政策工具——根据国家统计局数据，2024年外需对经济增长的拉

动力为1.52个百分点。

今年新增地方政府专项债规模从2024年的3.9万亿元扩大到4.4万亿元，

不仅将继续为基建投资提供重要资金来源，而且专项债支出范围扩大到收购存量

商品房用作保障房和土地收储，有助于推动房地产市场止跌回稳，减轻城投平台

债务负担。今年明确提出，要安排部分专项债资金用于“消化地方政府拖欠企业

账款”。这是当前支持民营企业的一个重要举措，有助于缓解部分企业经营困难，

提振市场信心。

需要指出的是，按照2024年11月出台的地方政府隐性债务置换方案，今年

4.4万亿元的新增专项债中，将有8000亿元专门用于置换存量地方政府隐性债

务，规模与去年相同；同时还将另外发行2万亿地方政府专项债，用于置换存量

地方政府隐性债务。这意味着今年地方债务风险将继续得到有效控制，还将有效

减轻地方政府偿债压力，将更多资金用于稳增长、保民生。

今年超长期特别国债发行规模从2024年的1万亿提高至1.3万亿元。其中，

3000亿元用于支持耐用消费品以旧换新，金额较上年翻倍。这是今年“大力提

振消费”的主要政策工具，将推动居民消费提速，也有助于带动物价水平温和回

升。我们判断，后期不排除财政促消费政策进一步加码的可能，今年社会消费零

售总额同比增速有望从上年的3.5%加快至5.5%左右。

今年安排2000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新，比上年增加

500亿元，是宏观政策继续支持制造业转型升级的具体体现，将带动制造业投资