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股权财政与产业适配性简析

土地财政收缩背景下，股权财政成为各级政府财政收入拓展与产业培育的重要路

径之一，其核心是政府通过直接股权投资、引导基金等模式，依托国资运作实现财政

补充与产业升级双重目标。近年来，股权财政呈现规模快速扩张的态势，区域分布梯

度特征显著，基于资源禀赋、优势产业基础、产业发展阶段等方面的差异，不同城市

在股权财政工具选择与产业适配路径的设计上呈现出鲜明的差异化特征，本文选取合

肥市、佛山市和榆林市作为案例分析股权财政在不同城市的股权财政实践路径与成效。

同时，股权财政实践中可能面临产业优势识别模糊、市场化运营不足、风险与收益失

衡等挑战，未来需通过完善评估体系、强化市场化运作及风险收益平衡机制，推动股

权财政健康发展。

一、股权财政概述及发展现状

近年来，我国房地产市场景气度走低，作为政府预算收入重要来源的“土地财政”

规模不断下降，践行“股权财政”成为各级政府重要的财政收入拓展途径。

我国政府预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会

保险基金预算四部分构成，又称“四本账”。一般公共预算以税收收入为主体，主要

保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等；政

府性基金预算收入以土地出让金为主，国有资本经营预算收入以企业上缴的国有资本

收益为主，两者盈余按规定调入一般公共预算，统筹用于重点支出；而社会保险基金

主要承担我国居民“五险”的支出，实行专款专用和省级统筹。

近年来，受城镇化进入中后期、人口结构变化以及房地产供需关系调整等因素影

响，房地产市场景气度走低，与土地出让相关的政府性基金预算收入承压，“土地财

政”对地方综合财力的支撑力度有所弱化。与此同时，在地方债务还本付息压力上升、

产业转型升级需求增强的背景下，各地更加重视盘活和经营国有资产、提升国有资本

回报，通过股权投资、国资运营等方式拓展财政资源与产业发展空间。从数据来看，

2024年，我国一般公共预算收入、政府性基金预算收入和国有资本经营预算收入分

别为21.97万亿元、6.21万亿元和0.68万亿元，增速分别为1.3%、-12.2%和0.6%。

2022—2023年，上述三类收入增速分别为0.6%、-20.6%、10%和6.4%、-9.2%、18.4%，

体现结构分化显著。

股权财政是指政府通过持有、运营企业股权获取财政收入与产业发展红利的财政

模式，核心逻辑是地方政府顺应经济新旧动能转换与新质生产力培育需求，发挥国有

资本的引领与放大功能，吸引社会资本参与地方产业投资，兼具财政补充与产业培育

双重属性。股权财政对财政收入的贡献主要体现在一般公共预算非税收入中的国有资

本经营收入以及国有资本经营预算收入，分别对应金融类国有企业和实体类国有企业。

从运作模式来看，股权财政主要包括三类，一是直接股权投资模式，即以财政资

金为核心载体，由政府通过国资监管部门、财政部门直接出资，对符合区域产业规划

的重点企业实施参股或控股，其收益形成机制具有双重属性，一方面通过提升国有企

业经营效率（如优化治理结构、注入优质资源、强化战略协同）增厚企业利润，另一

方面通过明确国有资本利润上缴制度，将国企经营收益纳入国有资本经营预算体系，

成为股权财政的核心收入支撑渠道。二是政府引导基金模式，指政府通过财政出资设

立母基金或直接发起产业引导基金、创投基金，吸引银行、保险、私募基金等社会资

本共同组建子基金或直接投资项目，其收益与功能实现路径包括两方面，一是通过项

目退出（IPO、并购重组、股权转让等方式）实现资本增值，形成财政分红或本金回

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收，二是通过投资布局培育区域特色产业集群，带动产业链上下游企业集聚，进而扩

大税基、增加税收收入，该模式又可细分为市场化运作、有偿参股、委托管理等具体

形式。三是国资平台重组模式，通过资产划转及机构整合等方式，聚焦国有资产优化

配置，构建功能定位清晰的综合性国资运营平台，构建“投—融—建—管—退”全链

条闭环，将国有资本经营预算收入纳入公共预算，补充一般公共预算支出缺口，实现

国有资产与公共财政的良性循环。

近年来，股权财政呈现规模快速扩张的态势，区域分布呈现梯度特征，不同产业

资源禀赋的城市投资侧重点有所差异。

根据清科研究中心统计数据，截至2024年底，全国累计设立政府引导基金2178

只，总目标规模达12.84万亿元