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教育财政事权与支出责任划分的法治路径——基于《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》

一、摘要与关键词

摘要：

教育财政事权与支出责任的合理划分是现代国家治理体系中优化公共服务供给、实现财政可持续性的核心议题。我国于2019年出台的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》标志着该领域的改革从行政主导进入了法治轨道。本研究旨在对该《方案》进行系统的法治解读和制度分析，旨在阐释其如何通过明确事权归属、规范支出责任、健全保障机制三大法治路径，为解决长期以来存在的“职责同构”、“权责不清”和“地方财政压力过大”等教育财政体制性弊病提供制度性解决方案。研究采用规范法学与制度经济学相结合的文本分析方法，对《方案》中的事权清单、责任分担比例以及转移支付设计进行了逐一剖析。核心发现表明，《方案》的核心法治逻辑在于：通过“清单制”管理将教育事权明确区分为中央、地方和共同事权，实现了事权归属的法定化；通过“分档按比例”的支出责任分担机制，将地方的财政能力与其支出责任相匹配，增强了制度的公平性和可预期性；通过“中央托底”的转移支付设计，为保障全国教育基本公共服务的均等化提供了法治化的财政保障。研究结论认为，《方案》的颁布是我国教育财政体制从“政策驱动”向“法治驱动”转型的里程碑，其成功实施的关键在于，未来必须通过更高层级的立法（如《教育财政法》），将《方案》的原则和框架予以固化，并构建强有力的法律监督和问责机制，以确保其在实践中不被扭曲或规避。

关键词：教育财政；事权与支出责任；财政分权；法治路径；改革方案

二、引言

在现代国家治理体系中，财政是国家治理的基础和重要支柱，而财政事权与支出责任的划分，则是处理中央与地方关系、优化公共资源配置、保障公共服务供给的核心制度安排。教育作为最重要的公共服务之一，其财政事权与支出责任的划分是否科学、合理、清晰，直接关系到我国教育事业的健康发展、区域教育公平的实现以及国家财政体系的稳定与可持续性。

长期以来，我国教育财政体制存在着“职责同构”、“权责不清”等深层次的制度性问题。在实践中，中央与地方在教育投入上的责任边界模糊，许多本应由中央承担的全国性教育事权，其支出责任却层层下移，最终压在财力薄弱的基层政府身上，导致了“中央请客，地方买单”的困境。这种权责失衡的体制，一方面加剧了地方政府，特别是中西部和农村地区政府的财政压力，使其在保障义务教育等基本公共服务时力不从心；另一方面，也导致了区域间教育投入水平的巨大差异，成为加剧教育不平等的重要制度根源。

为从根本上解决这一顽疾，深化财税体制改革，国务院办公厅于2019年正式印发了《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》）。该《方案》的出台，是我国首次以国家规范性文件的形式，对教育领域中央与地方财政事权和支出责任的划分原则、范围和具体内容作出系统性、法治化的规定。它标志着我国教育财政体制改革进入了一个全新的阶段，即从以往依赖行政命令、临时性政策调整的“政策驱动”模式，转向依靠法律和制度规则进行规范的“法治驱动”模式。

因此，本研究的核心问题是：这份具有里程碑意义的《方案》，是如何通过其内在的法治逻辑和制度设计，来系统性地解决我国教育财政领域长期存在的“权责不清”和“地方财政压力过大”等问题的？它所构建的法治路径，在理论上如何能够实现效率、公平与财政可持续性的平衡？具体而言，本研究旨在深入探究：第一，《方案》是如何通过“清单制”管理，对不同类型的教育事权进行清晰的法律界定和归属划分的？第二，《方案》所设计的“分档按比例”的支出责任分担机制，是如何将地方财政能力与其应承担的责任相匹配的？第三，《方案》在法律和制度层面，是如何通过转移支付等工具，为保障全国教育基本公共服务的均等化提供“最后一道防线”的？本研究的目标在于，通过对《方案》的深度法治解读，提炼出其在优化教育财政体制方面的核心制度创新，并探讨其在未来转化为更高层级法律时所面临的挑战与路径，为深化教育财政法治化改革提供理论支持和政策建议。

三、文献综述

关于教育财政事权与支出责任划分的研究，横跨公共财政学、法学和教育经济学等多个学科领域。现有文献主要从财政分权的理论基础、我国教育财政体制的历史演变与问题，以及对《方案》的初步解读三个层面展开。

（一）财政分权与事权划分的理论基础

财政分权理论为理解中央与地方财政关系提供了基本框架。以奥茨的分权定理为代表的经典理论认为，将公共物品的供给责任交给下级政府，可以更好地匹配地方偏好，提升资源配置效率。然而，马斯格雷夫（RichardMusgrave）等学者则强调，对于具有显著外部性和关系到全国性公平的目标（如收入再分配、宏观经济稳定），其事权应由中央政府承担。在教育领域，义务教育因其具有强制性、普及性和高度的社