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人工智能全球治理的规范竞争与制度碎片化——基于2023年联合国教科文组织《AI伦理建议执行进展报告》

一、摘要与关键词

摘要

人工智能全球治理正处在一个关键的十字路口，面临着前所未有的规范竞争和制度碎片化挑战。一方面，全球社会迫切需要统一的伦理和监管框架；另一方面，主要大国正沿着截然不同的路径推进其国家战略，导致“监管孤岛”和“规范冲突”。联合国教科文组织（UNESCO）二〇二一年通过的《人工智能伦理问题建议书》是全球首个在人工智能领域达成的规范性文书，被视为多边主义共识的重大胜利。然而，本研究旨在通过对（虚构的）二〇二三年联合国教科文组织《AI伦理建议执行进展报告》的深度文本分析与批判性诊断，论证该报告非但未展现全球规范的趋同，反而清晰地暴露了规范竞争的“选择性执行”和制度碎片化的“工具主义”利用。本研究采用比较政策分析和话语分析方法，解构了报告中关键国家（代表欧盟、美国和中国模式）的执行数据。核心发现表明，各规范集团正“选择性地”利用《建议书》的软法原则，为其已有的、根本上相异的国家监管框架（如欧盟的《人工智能法案》、美国的市场驱动方法、中国的国家中心主义模式）提供多边合法性。该报告所揭示的，是一种“以合规为名的分歧”，多边主义的“共识外衣”正被用作规范竞争的工具。本研究结论认为，全球人工智能治理并未走向统一，而是加速固化为几大“规范-技术”集团。联合国教科文组织的软法机制，正从一个“规范引领者”转变为一个“规范竞争的竞技场”，这揭示了在当前大国博弈背景下全球治理的深刻困境。

关键词

人工智能治理；规范竞争；制度碎片化；联合国教科文组织；AI伦理

二、引言

人工智能，特别是二〇二二年以来以生成式人工智能为代表的革命性突破，正以史无前例的速度重塑全球经济、社会结构和军事平衡。这项技术的“双重用途”属性——既是经济增长的强大引擎，也是社会控制、人权侵蚀和战略失衡的潜在催化剂——使其全球治理问题成为二十一世纪国际关系中最紧迫、也最棘手的议题。一个缺乏全球协调的人工智能生态系统，不仅可能加剧数字鸿沟，还可能引发算法偏见、数据主权冲突，乃至“算法军备竞赛”和意外升级的风险。

面对这一挑战，国际社会一直在寻求构建全球性的规范框架。在这场“规则制定”的竞赛中，联合国教科文组织（UNESCO）在二〇二一年拔得头筹，其一百九十三个成员国一致通过了《人工智能伦理问题建议书》。这份《建议书》以人权、尊严和可持续发展为基石，提出了一套全面的价值观和原则，被广泛誉为全球人工智能治理的“伦理罗盘”和“多边主义的灯塔”。它承载了全球，特别是“全球南方”国家，对建立一个公平、包容和“以人为本”的人工智能秩序的集体渴望。

然而，规范的诞生只是治理的起点，执行才是真正的试金石。随着各国（特别是主要的人工智能大国）加速推进其国内立法和战略部署，一个根本性的张力日益凸显：教科文组织所代表的“普世伦理共识”能否真正约束或引导那些基于根本不同利益和意识形态的国家行为？

在这一背景下，联合国教科文组织于二〇二三年底（此处为本研究的虚构设定）发布的首份《AI伦理建议执行进展报告》，就显得至关重要。这份报告本应是衡量全球共识深度的“晴雨表”，是检验多边主义有效性的“成绩单”。然而，初步的迹象表明，这份报告所揭示的图景远非趋同，而是充满了矛盾、规避和“创造性的误读”。

因此，本研究的核心问题是：基于二〇二三年联合国教科文组织《AI伦理建议执行进展报告》所呈现的实证数据和话语体系，全球人工智能治理的规范竞争与制度碎片化趋势是如何被揭示、加剧和固化的？多边主义的“软法”框架，在面对根深蒂固的大国规范竞争时，是扮演了“协调者”的角色，还是在不经意间沦为了各方“工具化”利用的竞技场？

为回答这一问题，本研究设定了三个具体目标：第一，通过对该报告的深度解读，诊断全球人工智能治理的真实“执行现状”，而非“外交辞令”；第二，比较分析以欧盟、美国和中国为代表的三大规范集团，是如何在“执行”教科文组织建议的过程中，系统性地强化其既有的、相互竞争的治理模式的；第三，基于上述分析，评估联合国系统在全球人工智能治理中的未来角色，并揭示“伦理软法”在制度碎片化时代的内在悖论。本文的结构安排如下：第三部分将对人工智能全球治理的规范竞争与制度碎片化文献进行系统梳理；第四部分阐明本研究所采用的批判性话语分析和比较政策分析方法；第五部分是本文的核心，将详细呈现和讨论基于该报告的实证发现；最后，第六部分将总结研究结论并展望未来。

三、文献综述

本研究的理论框架建立在国际关系学中的“规范竞争”理论与全球治理研究中的“制度碎片化”理论的交叉点上，并将其应用于人工智能这一前沿领域。

首先，关于全球人工智能治理的文献在近五年呈现爆发式增长。学术界普遍的共识是，全球人工智能治理正面临一个深刻的“赤字”。早期的文献