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瑞典“学前教育免费化”政策的财政可持续性——基于2007年全

面免费后的地方财政压力

一、摘要与关键词

摘要

瑞典的普及性学前教育体系被广泛视为全球典范，尤其是在二零

零七年实现面向所有儿童的广泛免费或高度补贴政策之后，其在促进

社会公平与儿童发展方面的成效备受赞誉。然而，这一卓越社会成就

背后的财政可持续性问题，特别是对承担主要实施责任的地方政府（

市镇）所构成的财政压力，尚未得到充分的系统性审视。本研究旨在

通过对二零零七年以来瑞典市镇层面财政状况的纵向分析，探讨其“

学前教育免费化”政策的财政可持续性。研究采用以文献为基础的定

性案例研究方法，综合分析瑞典统计局、瑞典市镇与区域联合会（SAL

AR）的财政数据、政策报告及相关的政府评估文件。核心发现表明，

该政策在实现其社会目标的同时，确实对市镇财政造成了显著且日益

增长的结构性压力。此压力主要表现为三个方面：首先，中央政府的

财政转移支付与由国家质量标准和持续增长的需求所驱动的实际成本

之间，存在着一个不断扩大的“财政缺口”；其次，学前教育支出的

刚性增长对其他市镇公共服务（尤其是养老护理）产生了明显的“挤

出效应”；再次，不同财政能力的市镇在应对压力时出现分化，加剧

了区域间在提供公共服务能力上的不平等。市镇的应对策略包括提高

地方税率、推行效率改革以及在某些情况下对服务质量进行隐性妥协

。本研究结论认为，瑞典学前教育政策的长期财政可持续性面临着一

个“成功的悖论”，其未来的稳健性，将取决于能否对中央与地方之

间的财政关系进行根本性改革，以建立一个更能动态适应人口变化与

成本上涨的转移支付机制。

关键词

瑞典学前教育；财政可持续性；地方财政；教育财政；福利国家

二、引言

在当代全球公共政策议程中，高质量的早期儿童教育与保育被普

遍确立为一项关键的社会投资。大量的经济学与社会学研究证实，投

资于儿童早期发展不仅能够促进个体长期的认知与非认知能力，更能

带来显著的社会回报，包括提升未来劳动力市场的生产力、降低社会

犯罪率以及促进代际间的社会流动。基于此，构建一个普及、公平且

高质量的学前教育体系，已成为众多国家提升国际竞争力与实现社会

可持续发展的核心战略。在此背景下，以瑞典为代表的北欧福利国家

所建立的普及性、公共财政主导的学前教育模式，受到了国际社会的

广泛关注与推崇。

瑞典的学前教育体系以其高入学率、高素质的师资、以及明确的

教育性课程大纲而著称。其政策演进的顶点，可追溯至二十一世纪初

的一系列改革，最终在二零零七年前后形成了对所有一至五岁儿童提

供大幅度补贴，且对三岁以上儿童提供一定量免费时间的“学前教育

免费化”政策框架。这一政策旨在彻底消除家庭经济背景对儿童接受

早期教育的障碍，从而实现教育机会的起点公平。无疑，从社会政策

的角度看，这是一项巨大的成功，它极大地促进了女性劳动参与率，

缩小了不同社会阶层儿童在入学准备度上的差距。

然而，在这一光鲜的社会成就背后，一个更为复杂且深刻的治理

问题逐渐浮现：这一宏大社会目标的实现，其财政成本由谁承担，又

是如何承担的？在瑞典高度分权的治理结构中，学前教育的规划、建

设与日常运营主要由二百九十个市镇（地方政府）负责。中央政府通

过一系列的财政转移支付（包括一般性补助和专项补助）来支持市镇

履行其职责。因此，“学前教育免费化”政策的真实财政影响，最直

接、最深刻地体现在地方财政的资产负债表上。尽管其社会效益被广

泛讨论，但该政策对地方财政构成的长期压力及其。