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依法行政，行政为民 内容摘要 我国社会目前正处于重大的转型时期，改革开放和社会主义现代化建设不断 推进，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，加入世贸组织后的各项制度和社 会事务的游戏规则逐渐与国际接轨，依法治国，依法行政的要求也越来越迫切。 与此同时，行政为民、强化行政服务、建立服务型政府已是 21 世纪我国行政管 理和行政法建设的现实需要和发展趋势。坚持依法行政，坚持将与人民群众利益 密切相关的问题作为行政管理的重要内容，将群众是否满意视为衡量“行政为民” 的一个基本标准，已是建立社会主义法治国家的必然的要求。近两三年来备受关 注的养犬管理问题就清晰的说明了这一趋势。 随着家养犬的数量在不少城市和地方迅猛增加，违规养犬的现象时有发生, 它带来了粪便污染，犬吠扰民，邻里社区关系紧张以及狂犬病上升等等社会问题， 成为我国构建和谐社会进程中的不协调的音符之一。市民反对违规养犬的呼声与 日俱增，甚至有人认为放纵违规养犬是城市的耻辱。国家和各级地方立法、行政 机关为了更好的规范管理养犬，解决违规养犬带来的种种社会问题，颁布了一些 犬类管理的法律法规，开展了各种专项执法活动，有些深受好评，有些也遭到了 质疑。 本文试图以近期各地掀起的打狗风暴事例为切入点，对打狗这一行为定性， 在此基础上进行合法性和合理性分析，从而对养犬管理执法中存在的问题进行解 析并提出改进对策。通过对打狗风暴事例的总结和反思，提出我国城市养犬管理 的立法中的一大焦点问题，即禁养或限管结合法律原则的合法合理性问题以及如 何改进立法、在具体的法律规范中贯彻落实这一原则的问题。在围绕着对这一原 则不同态度的介绍、评析和其合法合理性的深入剖析之后，本着行政为民、依法 行政的目的，本文从立法程序和立法内容两个方面寻找对其进行具体完善的途 径，以期解决这一立法中的难题。 本文认为，云南牟定县的打狗行为是一种行政处罚行为，欠缺合法合理性的 要件。打狗主体中包含检察院和法院的工作人员，为不合法的行政主体。县政府 拥有作出该处罚行为的权限。但是该具体行政行为的作出没有充分的事实法律依 据，与《动物防疫法》等规定不符。在执行程序上，过分粗暴，也违反了相关的 法律法规。从具体行政行为合理性的角度分析，该打狗行为不分狗有证无证，有 无免疫力的一律扑杀，违背了平等对待的原则；为了控制疫情，对全县范围内的 依法行政，行政为民 五万多只狗全面扑杀，也是一种违背比例原则的妥当性、必要性和法益相称性的 要求的做法。 总结该事例，不难发现其折射出的养犬管理的执法中普遍存在的暴力执法、 运动式执法等问题，希望能通过文明执法、制度性、“全天候”执法来促进依法 行政、行政为民目标的实现。反思该案例和养犬管理面临的尴尬困难，发现真正 解决养犬管理中诸多问题的本质关键之所在还是在立法，我国对养犬行政管理的 立法应该解决好以下基本法律问题：其一，对养狗立法究竟是否应该禁止、限制、 严格管理，为什么？其二，如果立法应该确立限管结合的原则，那么，法律该如 何从立法程序、具体法律制度等环节来提高立法质量，完善法律规定呢？ 本文首先介绍了对禁止、限制、严格管理原则的正方、反方和中立方的不同 观点，然后经过从狗的法律地位（狗是物，既是养狗人的财产，也是国家法律应 当进行管理和控制的有一定特殊性的物）和养狗的行为性质（养犬是自由，但也 应受到一定的限制）的角度分析，笔者认为禁养于法无据、也不符合现实需要， 而限管结合则合法合理。 尽管从法律和法理的视角分析了限管结合原则的合法正当性，但是现实中还 是有部分人反对这一原则的确立，甚至声称确立了这一原则的养犬法规为“恶 法”，这就给我们提出了另外一个问题：在立法各个环节中我们该如何通过提高 立法技术和质量来更好的确立这一原则呢？这就要求我们的立法机关在立法程 序上应注意两个问题。首先，应在养犬法规的立法过程中多多听取民众的意见， 让广大民众充分参与立法；其次，在立法完成后应定期开展立法后评估工作,应 对已确立的养犬法规在经过实践的检验之后进行评估，坚持完善。与此同时，在 落实这项基本原则时，在具体立法内容上，要完善其相关配套制度，本文重点对 养犬登记发证管理制度、养犬人法律责任制度等配套内容进行分析，提出完善的 建议。笔者认为体现限管结合原则的养犬登记发证管理制度中的发狗证是为行政 许可，就应遵守