国家治理机制与国家审计的三大方向[J].pdfVIP

审计研究 2012 年 4 期 国家治理机制与国家审计的三大方向* 李 坤 【摘 要】 委托代理机制下的现代国家治理结构，由于自身存在的信息不对称、目标不一致和利益冲突等 内在缺陷，会导致财政预算的滥用、政府（官员）权力的自我膨胀和国家治理绩效的缺失，需要国家治理 机制必须内生出一个揭露、控制、监督体系，来防止财政预算的滥用、制约政府（官员）权力的膨胀、促 进国家治理的绩效，这就成为国家审计作为国家治理结构内生机制的理论基础和现实需要。为了充分发挥 国家审计在国家治理机制中对各种权力的揭露、监督和控制作用，更好地服务于国家的良治、善治，国家 审计必须通过对国家财政预算执行情况的监督、政府（官员）权力的制约以及政府治理绩效的促进，来完 成自身的使命，由此衍生出了现代国家审计的三大方向：针对政府预算权的“预算执行审计”、针对国家 行政权的“管理绩效审计”以及针对国家权力人格化身的政府官员的“经济责任审计”。 【关键词】国家治理机制 预算执行审计 管理绩效审计 经济责任审计 刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上指出，国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系 统之一，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。本文从委托代 理机制下的国家治理结构入手，通过逻辑推衍，条分缕析，尝试着解决国家审计作为国家治理内生机制的 理论基础，探索国家审计服务于国家治理的具体努力方向和途径。 一、国家治理机制 （一）国家与国家治理 西方政治学中关于国家起源（本质）的社会契约论认为，国家起源于人民根据自由意志所缔结的社会 契约，即人民为了解决社会运转无序状态，制订各类纠纷解决机制，通过社会契约的形式将个人部分权力 让渡给一个法律的共同体——国家，由国家来保障人民的基本权利。但是，国家只是一个抽象的集合体， 对于人民让渡的各种权力的具体行使，必需通过以国家名义成立的具有实体性质的权力机关（现代民主国 家主要包括立法、司法、行政机关）及其代理人——官员。从这个意义上来说，国家权力机关及其代理人 与人民之间通过国家这个载体形成了一种委托代理关系，即人民将其对国家拥有的管理权等权力委托给国 家权力机关，由国家权力机关及其官员具体负责对于国家的治理。 根据社会契约论，人民将国家的管理权委托给国家权力机关的同时，为了保证国家权力机关的正常运 作，弥补国家治理的成本，不得不允许国家权力机关凭借政治权力，按照法律规定，强制地、无偿地向人 民征收赋税，取得国家治理赖以运转的经济基础，然后运用人民通过立法机关赋予其的行政权力，对国家 架构下的各类主体开展国家治理活动。由此，国家治理可以简要表述为：国家权力机构中的政府及其代理 人——官员，行使人民赋予的征税权和行政权对国家有关事务进行管理、提供服务的过程。刘家义审计长 也指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保 国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展”的过程。 （二）现代国家治理的运行机制 当代国家治理理论研究表明，复杂的现代国家结构需要“政府—市场—社会”三位一体的简约国家治 理机制，并遵循“各归其位、各行其是又相互作用”的分类治理原则，即国家权力机构、社会自治组织和 * 李坤，广东省审计厅财政金融审计处，邮政编码：510620，电子邮箱：nickjnu@163.com 。 20 审计研究 2012 年 4 期 市场企业单位各自按照现代政治、法律与管理原则顺畅运行：一是以“规范权力”确立政府行政管理的简 练组织和有效运转；二是以“保护权利”确立公民个人与社会的民主自治；三是以“价格机制”确立自由 配置资源的市场秩序。政治学语境下的“治理”一词更着重强调国家领域内政府与市场、社会之间的分权 乃至与私人之间的合作，当“政府—社会—市场”三者发挥着各自在国家治理运行机制中的作用，井然有 序，既互不相扰，又积极互动，国家治理的绩效必然达到理想的状态。在正常情况下，社会组织和市场机 构可以通过其内在作用机制（公民自治和价格机制）达成自我治理、有序运转，只有在社会失序和市场失 灵的情况下，才会需要国家治理的介入。 组成 组成 人民（拥有国家的