城市化稳健快速推进的战略模式构建——一个制度分析范式下的解读.pdf

城市化稳健快速推进的战略模式构建 一 个制度分析范式下的解读 马先标 (浙江大学 城市学院，浙江 杭州 310015) 摘要 ：缺乏积极的城市化推进战略是中国城市化发展不和谐并由此 阻碍三农 问题的破解和城 乡协调发 展的重要原因。针对原 因提 出：稳健快速推进 的战略模式是加速期 中国特色城市化发展 战略的理性选择。 在制度分析范式下，该战略模式体现为一个制度体系：其制度结构包括两个根本着力点和 “三证一协议” 的核心制度，以及有差异的城市化推进方式、农地确权④和 “目标城市”的准入选择等配套制度；意识形 态等作为制度环境而存在。 关键词：城市化；稳健快速推进；制度体系；根本着力点；三证一协议 中图分类号：F124；F29 文献标识码：A 文章编号：0257—0246(2009)ll一0064—10 一 、 命题提出的背景 命题提出的背景基于缺乏积极的城市化推进战略所导致的城市化发展不和谐②及 由这种不和谐 所带来的负效应两个方面。 1．城市化发展不和谐 特点之一是城市化发展长期缓慢。高度的城市化以及城市经济的繁荣是一个国家文明发达和国力 强盛的标志，但是，由于缺乏积极的城市化推进战略，中国城市化发展长期缓慢：从建国初 的 1949 年到改革开放初的1978年，中国城市化率从 11．6％微升到 17．9％，30年间城市化率增长6．3％，年 增长率低到0．21％；城市化进入加速实现期 (下简称加速期)③后其发展有所加快，但是缓慢的局 面没有得到根本改善，直至2008年中国城市化率也只有45．68％，仍低于同年世界城市化平均水平 47．6％；从横向的国际比较来看，我国总体的城市化率比已经完成城市化的发达国家美国、英国、日 本和新兴工业国韩国低 30个百分点以上，而从纵向的国际比较来看，2002年我国城市化水平甚至低 于 1900年美国40％的城市化率，这个差距可能让学界和业界更为惊讶。 特点之二是城市化发展不彻底。首先，由于缺乏积极的城市化推进战略，暂住证式的流动人 口演 作者简介：马先标，南开大学经济学博士，浙江大学城市学院副教授，研究方向：城市化、制度经济与宏观经济分析等。 ① 关于 “土地确权”，参见北京大学国家发展研究院 《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报 告》发布会系列简报，2009年6月。 ② 这里将逆城市化、不彻底的城市化、贫困的城市化以及由城市化发展不足或过度所带来的负效应归结为不和谐的城市化。 虽然中国城市化不和谐的其他形式也存在，但是其在当前的主要特点是慢而不彻底。这种以慢而不彻底为主要特征的不和谐城市化 背离了城市化发展程度与经济社会发展相适应的规律，给宏观经济运行和社会发展均带来现实的冲击或潜在的风险。 ③ 据2004年 《国际统计年鉴》。从城市化与经济发展两者之间的相关性来看，2003年我国人均GDP突破了1000美元，同年的 城市化率也达到40．5％，两项指标均达到国际理论界通行的城市化加速阶段的特征值 ，据此可以认为，自2003年起我国城市化才开 始真正进入加速阶段。 城 市化稳健快速推进 的战略模 式构建 绎了不彻底的城市化：据五普统计数据，上海流动人 口在 2000年就已达387万，2003年在北京这一 数据则为386万，户籍管理的必要性使得流动人 口在居住、社会保障等方面难以真正纳人城市体系， 因而造成诸多社会风险，金融海啸发生后这种趋势尤其明显。其次，由于缺乏积极的城市化推进战 略，包括准公共住房①在内的生活保障制度发展不完善，由此带来的 “候鸟型”农民工、农村几千 万 “留守儿童”、 “候鸟型市民”以及城中村、 “中低收入群体的房困”等负面因素同样演绎了不彻 底的城市化。如此看来，即使是当前比较低的城市化率也因不彻底而带有 “泡沫”。 2．由城市化发展不和谐而带来连锁的负效应 国内层面的负效用。由于城市化发展不和谐即缓慢且不彻底，庞大富余的农业人口因而滞留在零 散细碎的土地上，使得农业机械化耕作、规模化与企业化经营难 以展开，这直接阻碍了农业现代化进 程和农民收入的有效提高，从而制约三农问题的破解；因滞留而形成的农地零散割据也使得城市