江苏省太湖污染防治法律适用的若干问题——以法律规范冲突为中心.pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 江苏省太湖污染防治法律适用的若干问题 —— 以法律规范冲突为中心 朱谦 （苏州大学法学院，苏州 215021 ） 摘要：由于《江苏省太湖水污染防治条例》先于国家《水污染防治法》进行了修订，如此不可避免地导 致其在适用过程中存在诸多的问题，它对于太湖流域环保部门在环境行政执法过程适用法律带来了诸多 的困惑。这些问题主要表现在法律规范的冲突中，涉及到的法律制度包括环境影响评价制度、排污费征 收制度、限期治理制度、环评区域限批制度以及环保设施正常运行制度等。 关键词：水污染防治 法律适用 规范冲突 太湖流域水污染治理一直是江苏省水污染防治的重点工作。2007 年 9 月，江苏省人大常委会 修订了《江苏省太湖水污染防治条例》，并于2008 年 6 月 5 日开始实施。与此同时，国家《水污染 防治法》也在 2008 年 2 月底进行了修订，并于 2008 年 6 月 1 日实施。由于它们修订时间存在一定 的差异，不可避免地导致一些法律规范存在一定的冲突。这种冲突在地方性法规还没有根据国家《水 污染防治法》加以修订之前，对于地方环保部门行政执法来说，确实带来诸多的困惑。 一、关于违反环境影响评价制度的法律适用 （一）关于对未报批建设项目环境影响评价文件擅自开工建设行为之规制问题 根据《江苏省太湖水污染防治条例》（以下简称《条例》）第 56 条的规定，建设单位无建设项 目环境影响评价文件审批文件，擅自建设的，由有审批权的环境保护部门责令停止建设，并处5 万 元以上 20 万元以下罚款。如何理解《条例》中规定的“建设单位无建设项目环境影响评价文件审批 文件，擅自建设”含义则是适用本条的关键。 从《条例》本意来看，是想将违反环境影响评价制度的行为都纳入其中，这里的“建设单位无 建设项目环境影响评价文件审批文件”是从结果来看的，即只要建设单位没有经过环保部门审批的 环境影响评价文件，擅自建设的都要适用该条款进行处罚。它应该包括以下两种情形：第一，建设 单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依据《环境影响评价法》第 24 条的规定重新 报批或者报请重新审核环境影响评价文件擅自开工建设。第二，建设单位在环境影响评价文件未经 批准的情况下擅自开工建设。这里所说的未经批准，是建设单位依法将环境影响评价文件报有关的 环境保护行政主管部门或者其他部门审批、重新审核，但由于该环境影响评价文件不符合有关法律、 法规的规定等，没有得到审批机关的批准或重新审核同意，而建设单位擅自开工建设。第三，对于 这两种情形的关系，在实践中可能容易发生理解错误。前一种情形主要针对的是建设单位根本就没 有进行环境影响评价，或者根本没有将环境影响评价文件报批，就直接开工建设的情形，而后一种 情形主要针对的是建设单位的环境影响评价文件报请有关机关审批或重新审核，但由于该文件违反 了法律、法规的规定或者不符合特定的要求，因而没有得到审批机关的批准，建设单位在未经批准 的情况下，仍然决定开工建设的情形。尽管，它们适用的条件不同，但有一点是共同的，即都是违 反环境影响评价法律制度，项目还处于建设之中。 对于这两种情形下的违法行为，《条例》都统一规定了由有审批权的环境保护部门责令停止建 设，并处 5 万元以上 20 万元以下罚款。如果说，对于建设单位在环境影响评价文件未经批准的情 况下擅自开工建设之行为，根据《条例》规定对其责令停止建设，并处以罚款没有什么不当的话， 那么，对于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依据《环境影响评价法》第 24 条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件擅自开工建设之行为，直接适用《条例》 该条款进行处罚就面临合法性危机。 因为，《条例》第 56 条中所说的“建设单位无建设项目环境影响评价文件审批文件”，擅自开工 建设之行为，在《环境影响评价法》第 31 条中，具体分为两种情形分别进行处罚的，并没有进行 统一处罚。建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依据《环境影响评价法》第 24 条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件擅自开工建设的，由有权审批该项目环 境影响评价文件的环境保护行