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l问题探讨 10嘲 Rj眦=Tl10IN 对留用地安置制度的探讨 张琳 广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局 511400 摘要：留用地安置制度是货 币补偿的一种非常重要的补充形式，目前也只处于试行阶段，缺乏深入的理论研究，在其留用地比例确定、权属 等方面还缺乏科学系统的论证，本文对其存在的问题进行分析，并提出相应对策与建议。 关键词：留用地 ；安置制度 ；对策 留用地安置是指政府在征用集体土地时，按照征地面积的一定比 加强留用地工作协调力度，统筹好土地利用总体规划和城乡规划、产 例核定留用地指标 ，用于被征地集体经济组织发展第二、三产业。以 业规划的衔接。 壮大集体经济，安置失地农民的征地安置方式。作为一项 自下而上的 征地制度创新，留用地安置 自20世纪8O年代在深圳特区实践以来，取 2．对策与建议 得了较好的社会和经济效果。近年来浙江、湖南、广东、福建等省份 10％留用地安置政策是一项广州特色的、 “含金量”很高的重要 在前期实践的基础上 ，相继颁布了留用地管理的暂行意见，对该制度 惠民政策，是维护失土农民利益、壮大集体经济的有效抓手。如何用 的规范运作起到了积极的推动作用。由于该制度 目前尚处实践探索阶 足用好这一宝贵资源和优惠政策 ，让广大失土农民切切实实得到长期 段，在实施中也存在着许多的争议和问题。 的实惠保障，是各级党委、政府关注的重点问题。当然，根据目前政 策，留用地还必须符合土地总体规划和城市规划，才有可能成为真正 1．存在的问题 的建设用地付诸实施。 1．1关于留用地的适用范围 2．1因地制宜，完善政策法规 在经济发达地区建设用地和现存耕地都十分紧张，征用土地后几 目前中国留用地安置缺乏统一的法律规范，大都是各地 自行制 乎已无土地用于留用地；而在不发达地区，虽然可以满足留用地供应的 定的政策，从规范制度运作的角度略显粗糙。很多地方只是提出了可 需求，但这些地区尤其是远离城市的郊区，根本不具备发展二、三产业 以给予被征地农村集体经济组织一定比例的土地用于开发建设，但缺 的氛围，不但难以开发经营留用地，反而会造成大面积的土地闲置。 乏实施细则。或者仅对留用地的权属、面积比例、用途做了简要的说 1．2关于留用地的权属 明，但对于留用地的流转、管理、违反规定后的惩罚措施等关键因素 问题焦点是将其继续作为集体建设用地还是应该统一征为国有。 没有明确的规定 。法律法规不完善将阻碍 留用地安置方式的深入开 若依然留作集体建设用地，可以保障村集体的土地所有权，但城乡二 展，也难以保障留用地预设的实施效果。部分村集体与房地产企业联 元体制的限制必然会使留用地在使用上遭遇诸多不便；若征为国有， 合进行留用地开发，在冲击土地市场的同时也危害了失地农民的利 有利于统一的权属管理和城市规划，但是，我国目前规定国有经营性 益，违背了留用地安置模式的实施初衷 ；部分地方政府在政策制定时 建设用地必须采用招牌挂方式出让，留用地征为国有后再采用协议等 未充分考虑当地土地市场情况 ，对该区域留用地收益能否承载失地农 方式低价或无偿的出让给集体经济组织，则与该规定相违背，造成不 民的生产生活和社会保障缺乏合理估算，导致留用地安置方式无法达 公平。 蓟保障失地农民生产生活的目的。因此制定统一规范的留用地安置政 ／ ， 1．3关于留用地的位置 策对留用地安置的顺利开展意义重大，尤其需进一步明确留用地安置 被征地村集体经济组织 目前在留用地位置选择上一般倾向于在本 的概念内涵、适用条件、适用范围、规划用途、报批程序、面积比 村和周边区域进行，这样极易造成地块的分割和零星分布，规模一般 例、安置对象、土地权属、供地方式、规费征收、开发建设、利益分 较小，不利于土地利用规划和城市规划的开展，在招商引资方面由于 配、流转限制、资金监管、优惠措施等问