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城乡统筹视角下乡镇撤并政策的反思与实证 ——以南通市如东县为例 张一凡 蔡丽君 王兴平 【摘要】通过对乡镇撤并的背景、意义和困局的阐述，引出对乡镇撤并政策的检讨，以南通市如东 县为实例进行求证，分析撤并前后产生的影响，进而评价判断撤并前后两种城镇体系的优劣，最后对乡镇 撤并的实施提出合理化建议。 【关键词】乡镇撤并；城镇体系；均质空间；均等化 引言 随着第二次社会大分工促进了城镇的出现，城镇便开始漫长的成长发育。每个城镇如同 一个有机体一样，在整个城镇体系中优胜劣汰，经历几千年沧海桑田，演变为现在我们看到 的状态。城镇体系在生产力和生产关系的长期作用下逐渐演变成形。与此同时，行政建制作 为依附在城镇上的另一重要属性，也对城镇体系的动态变化产生重要影响。 我国的乡镇是广大农村地区的基层行政建制单位，现行建制是在党中央、国务院按照 1982年《宪法》规定决定实行政社分开之后，在当时生产力和基础设施建设水平的背景下设 置形成的。受时代生产力限制，当时的乡镇建制基本上是脱胎于农耕社会延续下来的城镇体 系结构。随着生产力和生产方式的发展变化，尤其是经济发展阶段和税费制度改革等外部环 境的变化，原有的乡镇建制体系和布局结构已经不再适应社会经济发展的需要，各地政府拉 开了乡镇撤并的序幕。 1．乡镇撤并的宏观背景 乡镇撤并，实质是行政建制的设立、转移与废除。乡镇撤并古已有之，只不过古代受到 当时生产力的限制，更多地是乡镇发育发展在前，行政建制更改在后。历代诸多乡镇郡县都 是由于经济、军事、交通地位的盛衰引起了各自建制的兴废。而现代意义上的乡镇撤并，指 的是改革开放后为减少乡镇数目、精简机构人员、实现扩权强镇目标而对原有乡镇进行调整 的行政手段。 我国农村乡镇作为组织农村地区生产生活的基层行政机构，曾经解决了由计划经济向市 场经济转变过程中行政管理体制的问题，加速了我国进入正轨全面发展的进程，对推动我国 经济政治社会发展起到了重要作用。但宏观背景的剧烈变化，使得乡镇撤并政策呼之欲出。 1.1 市场经济的不断繁荣要求乡镇进行撤并 随着农村地区市场经济的不断发展，工业化、市场化、规模化、集群化的生产方式要求 中心城镇拥有更大规模的腹地来发挥集聚扩散效应，推动经济发展。从经济地理学角度来解 释，行政撤并可以打破原有行政壁垒的局限，使中心地拥有更大的腹地，保证更大范围内资 源要素的顺畅流动，更好地发挥市场作用，进一步促进市场经济。 1.2 农村税费的深化改革要求乡镇进行撤并 自2001 年起，我国在全国范围内试点推行“三取消、两调整、一改革”的农村税费改 革，用以减轻农民负担。税费改革在减少农民税费的同时，势必造成乡镇政府财政收入的大 幅减少，甚至影响政府社会工作的正常进行。从收支平衡角度上解释，农村税费改革带来的 巨大财政压力让地方政府不得不做出反应，而乡镇撤并恰恰可以减少臃肿机构、精简冗余人 员、减少财政支出、集中财权事权，集中力量办大事。 1.3 城乡差距的日益扩大要求乡镇进行撤并 以压制甚至牺牲农村地区发展为代价的城乡发展模式进入中后期以后，日益扩大的城乡 差距已经成为严峻的社会问题，这就要求政府通过乡镇撤并统筹更大范围的乡村地区，振兴 乡村经济，实现农民增收，缩小城乡差距。 2．乡镇撤并政策的理想化意义和现实性困局 从宏观背景上来看，乡镇撤并政策的出台是大势所趋，经济、行政、社会多个角度都需 要进行行政撤并。但与此同时，从各方面反映的情况来看，在乡镇撤并的过程中，诸多领域 都出现了意料之外的困局。 2.1 乡镇撤并的理想化意义 早有学者对乡镇撤并政策进行过系统论述，其中，李银认为乡镇撤并具有“有利于加快 小城镇建设，推进农村城市化进程”“有利于合理配置资源，培育规模经济”“有利于发挥地 域优势，达到共同发展的目的”“有利于降低行政管理成本，减轻乡镇财政压力和农民负担” 和“有利于建设一支适应社会主义市场经济需要的乡镇干部队伍”等五个方面的重要意义（李 银，尉雁滨2001 ）。实际上，乡镇撤并政策提出的目的可以简要概括为 “减人、省钱、节地”。 2.2 乡镇撤并的现实性困局 但在现实情况下，乡镇撤并政策推行之后出现了诸多预想之外的新情况，这些情况都指 向一个实质——被撤并乡镇驻地的衰败与蜕化。原乡镇驻地的衰败与蜕化反映在多个方面： 原乡镇政府、供销社、粮站、镇办企业等国有土地和产权房屋被遗弃空置，