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破除“还权赋能”的迷信 　　[摘要]周其仁教授团队最近发表长篇论文认为，成都市城乡统筹成功的经验是通过确权确地将农民土地财产权还给农民，再利用城市化加速的机遇，释放级差土地收入的能量，借土地流转与建立城乡统一土地交易市场，形成了农民与各相关利益方共同分享城市化土地增值的格局。他将这一检验概括为“还权赋能”。然而直白地讲，周教授所认为的成都市城乡统筹主要经验的本质就是土地私有化。笔者同样以成都市的田野调研为基础，提出成都城乡统筹经验的本质是在中国现行土地制度安排框架下，政府通过土地财政主导并推动经济高速发展和城市快速扩张，并相应提升城市基础设施水平以及提高城市为经济建设服务的能力，从而形成巨大的经济总量；这个经济总量的一部分投射到不可移动的土地上面，形成土地级差地租，以适应城市扩大和城市发展的需要，这使得城郊农村的土地具有了远高于农业用途的非农使用的增值收益，由此形成快速经济发展和城市扩张中的良性循环，进而为顺利完成城市化的历史性使命提供了可能。这一解释观点，与周其仁团队完全不同。 　　[关键词]还权赋能；土地制度；城乡统筹；土地级差收益 　　周其仁教授近年来频频到成都调查土地制度改革，并以此为据，在各种发言、著述中发表了他关于成都土地制度改革的意见。2012年暑假，笔者在成都进行了为期20天的土地制度改革专题调研。调研结束后，笔者再读由周其仁教授执笔以北京大学国家发展研究院综合课题组名义发表的长文《还权赋能――成都土地制度改革探索的调查研究》（以下简称为《还权赋能》）一文，发现周其仁教授课题组对成都市土地改革的认识存在比较大的问题。本着真理愈辩愈明的态度，笔者提出若干商榷意见，不妥之处，还请周教授及各位同仁指正。 　　一、《还权赋能》的主要观点及评析《还权赋能》一文篇幅约6万字，主要想回答这样一个问题：在当前城乡居民收入差距拉大的背景下，成都市为何可以扭转城乡居民收入比逐步上升的势头？《还权赋能》一文研究发现，成都市2005年底的城乡居民收入比为2.61：1，比2003年收窄了1.1个百分点。横向比较则是，全国人口过千万的超特大城市中只有成都和重庆扭转了城乡居民收入差距拉大趋势。不仅如此，成都市在扭转城乡居民收入差距拉大趋势的同时还实现了城市化和工业化的健康发展。因此，《还权赋能》一文的主线是：“成都市怎样在加大地方财政对农村和农民转移支付的同时，利用城市化加速的难得机遇，释放级差土地收入的巨大能量，把本来属于农民的财产权利真正还给农民，并经由打破城乡壁垒的土地合法流转与统一的土地交易市场，形成农民与各相关利益方共同分享城市化土地增值的新格局”。 　　《还权赋能》一文共分五节，第一节题为“城乡差异扩大下的成都实践”，认为成都市扭转城乡居民收入差距扩大趋势的主要措施有二：一是在财政支出方面主动向农村和农民倾斜；二是启动了土地制度方面的变革，探索在城市化加速过程中收窄城乡发展差距的可行途径。 　　第二节题为“在征地模式内起步”，主要介绍了成都市“占补平衡”和“增减挂钩”的土地实践。“占补平衡”和“增减挂钩”并非成都独特的土地政策，而是全国政策。“占补平衡”是指城市建设占用耕地必须补充同样数量的耕地，“先补后占，占补平衡，”这是国家对地方政府征地的强制要求。“增减挂钩”全称“城乡建设用地增减挂钩”，是国土资源部为了满足地方强烈扩大新增城市建设用地指标而保证耕地面积总量不减少前提下推出的一项试点，很快即在全国推开。与全国情况略有不同的是，成都市试图通过“占补平衡”和“增减挂钩”两项政策来实现城市利益向农村的输送，从而为实现城乡公共服务均等化，改善农村基础设施，改变农民生产生活环境提供资源基础。 　　第三节题为“突破征地制度的尝试”。按周其仁的说法，成都市通过在集体土地上创办工业园区、地震后进行城乡联建、在更大范围实施挂钩、集体建设用地直接入市（包括：在集体土地上民办工业园区的蛟龙工业港；兴建小产权房的三道堰的小城镇建设；利用汶川地震后灾后重建特殊政策进行城乡联建，统规自建，即变相的小产权房；集体土地招、拍、挂的锦江变法）。按周其仁的说法，“从农地整治、村庄整治为城市用地提供占补平衡与挂钩指标，到盖在集体土地上的工业园区与经营性房屋，再到地震灾后的城乡居民联建、跨县市交换统建土地指标，最后是农村集体建设用地的直接入市，成都市循着不同路径，探索让农村和农民分享城市化重建发展中土地收益增加的现实可能性。在城乡统筹思路的指导下，进一步改革农村土地制度的完整思路呼之欲出。这就是在国家征地制度的框架之内，用各种办法增加对农民的补偿，在征地制度之外则谨慎地开辟集体建设用地入市的合法通道，然后逐步缩小征地范围，最终使市场机制在城市化进程中的土地资源配置中真正发挥基础性作用”。 　　第四节题为“‘确权’、‘产改’与还权赋能”。周其仁认为