地方政府财政困难问题的法律探讨_曾新宇.docVIP

法制博览 ·146· 2014·11( 中) LEGALITY VISION 法治论坛  地方政府财政困难问题的法律探讨  曾新宇 四川大学法学院，四川 *  成都 610000  【摘要】我国地方政府普遍存在着财政困难问题，通过分析我国地方政府的财政收入构成，总结我国地方政府财政困难的表现，个人认为原因包括经济 发展落后，分税制改革不彻底，现行转移支付制度不科学，地方性国有企业发展困难等方面。解决地方政府的财政困难的具体措施也需要从这些方面入手， 包括提高经济发展水平，完善分税制，重构财政层级体系，转移制度措施的法律化、制度化以及合理化等。 【关键词】地方政府; 财政困难; 公共事务; 收入; 支出  我国在当前已成为全球第二大经济体，财政收入无论是绝对数量 上还是相对比例上在世界都居于前列，但我国地方政府却普遍存在着 财政困难问题，这种财政困难的局面的不良后果中最为明显的就是政 府在提供社会福利和公共服务时不能满足当地居民需要，并且还诱发 了地方政府的一系列不符合政府职责的行为，这种困境有经济上的原 因，经济上的原因主要是经济发展水平有待提高； 更有法律上的原因， 法律上的原因包括主要有我国现存的税收法律体系的缺陷，转移支付 法律制度的不足，财政层级体系问题等。 一、我国地方政府财政收入构成 1994 年我国实行中央与地方分税制，将税收划分为三类： 中央税、 地方税、以及中央与地方共享税，分税制初步理清了中央政府与地方政 府的财政税收分配关系。在现有的分税制格局之下，考虑实际情况，地 方政府的财政收入按照来源的不同由以下五部分构成： ( 一) 税收 在现有的分税制格局之下，地方税收收益包括地方税以及共享税 中由地方政府享有收益权的部分。税收收益对于中央政府而言是其最 为主要的财政收入来源，但对于地方政府，税收收益并不是地方政府财 政收入的主要来源，甚至不是占地方政府财政收入第一位的来源，这一 现象在取消农业税后在县乡地方政府表现得尤为明显。 ( 二) 中央政府的转移支付 转移支付作为分税制的配套措施，一方面是为了改善分税制之下 地方政府的财政困难，另一方面是为了加强中央政府对地方政府的控 制力和对社会经济的宏观调控能力。转移支付措施包括税收返还、一 般性转移支付和专项性转移支付。 ( 三) 地方政府非税收入 政府非税收收入是指除税收收入外，由各级政府、国家机关、事业 单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信 誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于 社会公共需要或者准公共需要的财政资金。在政府非税收收入中占重 要地位的财政资金来源包括： 行政事业性收费、政府性基金、国有资源 有偿使用收入、国有资本经营收益以及罚没收入等。 ( 四) 地方政府通过地方政府融投资平台可以支配的资金 2009 年中国人民银行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷 结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》授权地方政府建立 融投资平台。地方政府通过设立融投资公司，并以此为平台进行融资， 对公共建和项目进行投资。 ( 五) 其他收入 ①  二、地方政府存在财政困难问题的表现 政府财政困难是政府在组织收入和安排支出的过程中，由于财政 制度和财经手段本身的缺陷或者多种经济因素的不确定性所造成的既 ② 财政困难问题，县乡两级基层政府更是面临明显的财政压力，主要表现 为以下三方面： ( 一) 政府债务负担压力过重 包括县乡两级政府在内的地方政府通过直接或者间接的借款方式 向民间取得贷款，而近两年则是大量债务的还款期限，尽管官方对地方 政府债务的具体数据没有进行详细披露，但根据华泰证券股份有限公 司最近的的估算，我国的地方政府债务总额在 2013 年预计达 16． 3 万 亿，约占 GDP 的 29% 。 ( 二) 居民所需要的基本公共服务供给不足 地方政府所掌握的财政资金在满足拉动经济增长的需要后无法向 当地居民充分提供其所需要的公共服务，医疗、卫生、教育等公共服务。 ( 三) 财政赤字问题严重 地方政府财政困难的另一个最主要表现就是财政赤字问题，所谓 财政赤字是指财政支出额大于财政收入额，也就是说政府入不敷出。 以 2011 年的财政数据为例，全国地方财政赤字额达 17638． 09 亿元，除 北京、上海、广东、江苏、浙江等五个省市实现财政收支有所盈余外，其 他 26 个省市的地方政府财政都出现不同程度的赤字，青海省在 2011 年的前三个季度中财政收入为 118． 44 亿元，而支出则为 682． 97 亿元， 财政支出是财政收入的数倍。 三、探究我国地方政府财政困难的原因 ( 一) 经济发展水平低 经济发展水平低，经济结构不合理是地方政府财政困难的根本原 因，财政收入的多少归根到底取