构建城乡统一建设用地市场法律制度_阮兴文.docVIP

2014 年 8 月 总第 29 卷第 8 期  社科纵横 SOCIAL SCIENCES REVIEW  Aug，2014 VOL. 29NO. 8  构建城乡统一建设用地市场法律制度 阮兴文  （云南行政学院法学部  云南  昆明  ６５０１１１）  【内容摘要】构建城乡统一的建设用地市场法律制度，是转变政府职能、理顺市场与政府关系、发挥市场在土地资源配置中起决定 性作用的必然选择。形成于计划经济时期的现行“城乡二元化”建设用地市场法律制度，严重阻碍了城乡统一建设用地市场法律 制度的有效生成。 土地财政 之瘾、对上负责”之道和 身兼数职 之状分别是阻碍其生成的经济 政治和体制利益根源。在符合 法定规划和用途管制的前提下，根据平等入市、同权同价的基本原则，构建以农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、转让、抵 押等为主要内容的城乡统一建设用地市场法律制度。 【关 键 词】城乡统一建设用地市场 制度障碍 利益分析 基本原则 主要内容 中图分类号：Ｆ３０１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－９１０６（２０１４）０８－００９０－０３  构建城乡统一的建设用地市场法律制度，是 我国社会主义市场经济发展的必然选择，是转变 政府职能、理顺市场与政府关系的关键一环。制定 于上世纪 ８０ 年代的现行建设用地市场法律制度， 虽然几经修改完善，但是仍然没有脱去强烈的计 ［１］ 度改革的大背景下，深入探讨构建城乡统一的建 设用地市场法律制度无疑具有重大的理论和现实 意义。 一、构建城乡统一建设用地市场法律制度的 制度障碍 长期以来，我国一直推行的是“城乡二元化” 建设用地市场法律制度，即国家垄断着建设用地 一级市场，农村集体土地只有通过法定低价征收 以后才能进入建设用地市场流转。这就从市场准 入门槛上阻断了农村集体建设用地市场的有效生 成，违背了建设用地市场的价值规律，最终导致了 农民土地财产权益严重受损。 （一）国家立法垄断建设用地一级市场 现行《土地管理法》第 ４３ 条规定：任何单位 和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请 使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住 宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有 的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建  设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。” “前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所 有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土 地。”由此可见，国家立法垄断着建设用地一级市 场，集体建设用地无权进入一级市场流通，除了兴 办乡镇企业、村民建设住宅或者乡（镇）村公共设 施和公益事业建设用地经依法批准可以使用农村 集体土地外，包括商业开发在内的一切建设用地 必须依法申请使用国有土地。 （二）公共利益成为征收集体土地唯一理由 在多年的工业化和城镇化之后，我国现存的 国有建设用地几乎用尽。为了满足日益增长的工 业化和城镇化发展对土地资源的巨大需求，并有 效实现国家对建设用地一级市场的长期垄断，立 法强制征收农民集体土地成了唯一有效的捷径。 譬如《宪法》第 １０ 条、土地管理法》第 ２ 条、物权 法》第 ４２ 条等都明文规定，国家为了公共利益的 需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予 补偿”。在立法未对公共利益做出明确界定的前提 下，一切征地即使是最纯粹的商业房地产开发项 目征地都无不被披上了“公共利益”的合法外衣， 成了政府理直气壮强征农民集体土地的最充分理由。 （三）政府定价成为征地补偿合法方式 政府依法征收农民集体土地，原本是为了弥  ＊  作者简介：阮兴文（１９７４—），男，云南行政学院副教授，主要从事土地法律制度研究。 ９０ 补某种公共产品供给的不足而通过政府采购方式 获取土地资源的公平交易行为。根据市场经济交 易规律和政府采购法基本原则，虽然是政府参与 的市场购买行为，但同样也应遵循公开、公平、公 正的市场交易规则进行；然而目前我国的土地征 收行为却是一种典型的政府定价的计划分配方 式。如《土地管理法》第 ４７ 条规定：征收土地的， 按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的 补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上 附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费， 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。 征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人 口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的 耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕 地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安 置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产 值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补 助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的 十五倍。依照本条第二款的规定支付土地补偿费 和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原 有生活水平的，经省、自治区、直辖市人