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清代官员行政处分制度探究 71 清代官员行政处分制度探究 ——以乾隆朝为例 孟姝芳 处分是封建政府为维护有序统治，对违纪违制官员予以的一种行政制裁。在封建社会的治政 中，居于非常重要的地位。从战国时期到满清末年，历朝历代都未曾忽略对官员处分的实施管 理。在史学界，对于处分这项重大的研究课题，由于相关资料的残缺、分散、而又相对芜杂，首 先给史学界的研究带来了一定的难度。其次，处分作为一项制度，是中国通史的一个重要组成部 分，典型地反映了中国历史的“连贯性”和，延续性”，因此需要一朝一朝，一代一代，一段一 段的去梳理分析，而这又有一定的难度。正因这些难度的存在，造成了目前有关处分研究的薄 弱。迄今为止，还未见系统的对处分的剖析研究，因而也更难以揭示处分在历代治政中的显要地 位和作用。本文只是以乾隆朝为例，利用一定的档案和史料，作一粗浅的尝试，以期抛砖引玉， 引起大家共鸣，展开对这项重大课题的系统研究。 概念的确定 要谈“行政处分”，首先要明确“处分”这个概念。“处分”是历代惩罚官员的制度和措 施，凡官员因过失或违制或违纪，按条例受到的应得惩罚，是历代官方延用的一个概念，到了清 代则表现更为突出，直接以“处分”二字，为相关行政法规命名，如《吏部处分则例》、《六部 处分则例》等等，在处分的实际执行运作中，“处分”的提法更是不胜枚举。 “行政处分”的概念则是历史发展的产物。在人类历史步入到近代时，西方提出了“三权分 立”的思想，“行政”概念随之出现。此时学科体系的分类也发生了变化，向科学性、系统化迈 进，行政学在这样的背景下，作为一门独立的学科也产生了。史学界在官僚制度研究领域，为了 更细致的研究，借鉴行政学的概念，提出了“行政处分”。从历代处分的运作来判断，古之“处 分”实质上就是近代意义的“行政处分”。本文考虑到学术研究的一致性，使用了“行政处分” 这个概念，下文将对这一制度及其运作做一剖析，望方家指正。 二行政处分制度的建制规定 行政处分作为封建国家管理官员的二柄之一，是封建王朝为了实现对国家的有序统治，而对 执行政务的各级官员的违纪失职行为所采取的一项管理制裁制度。这项制度可追溯至战国时期， 历代相沿不辍，至清代更成为有清一代二百多年治政、治官的一项重要管理制度。清之行政处分 故宫博物院八十华诞暨国际清史学术研讨会论文集 制度，在“清承明制”的基础上，随后经历了顺治、康熙、雍正三朝的演变，迨及乾隆时期， 处于一个基本定型、渐趋完善的阶段，期间有承袭、有改革、有创立。这·制度在乾隆时期的发 展主要体现在三个方面：一是在依法治官的原则下，不断修订行政处分法规；二是在行之有序的 原则下，制定行政处分的运作程序；三是在按条定案的原贝!J下，酌定行政处分的具体条例。 (一)修订行政处分法规 中国封建社会，从秦始皇建立统一的中央集权的国家起，其政治便由贵族政治转向了官僚政 治，因而也引发了历代为治政，而对官僚的管理控制，为此产生了一系列的法规，处分法规则为 其一。到了封建社会末期的清王朝，这种处分法规更是系统完善，为历代之最。这正如清曾国藩 所夸：“用人行政，二者自古皆相提并论。独至我朝，则凡百庶政，皆已著有成宪，既备且详， 未可轻议099① 此话虽有些夸大，但也与史相符。这里所说的“成宪”，主要指清代为加强对各级官员和各 部院机关的管理，先后制定的会典、则例等一系列行政法规。其中都包含有处分法规，如《大 清会典·处分则例》、《大清会典·处分事例》、《吏部则例·处分则例》、《吏部处分则例》、《六 部处分则例》等等。这些成为处分各级官员的直接的法律依据，代代相沿，不断修订，日趋详 备，下文就乾隆朝简述之。 清代曾将指导总体政务的法律制度立为典，号为纲；具体的实施细则定为“例”或“则 例”，称为目，即纲举目张。本此原则，从康熙朝开始，正式修订会典和各部则例，雍正朝继 之。在康、雍两朝有关处分的行政法规主要有(康熙朝)《大清会典·处分例》、(雍正朝)《大 清会典·处分例》以及《吏部则例·处分则例》、《吏部处分则例》、《六部处分则例》。迨及乾 隆朝，国家进入极