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社会资本视野下的政府治理问题考量 　　摘要：国家治理体系和治理能力现代化，其实质就是要实现制度现代化，而实现制度现代化的关键在于政府治理模式的转变。社会资本与政府治理密切相关，促进那些嵌入社会结构之中的社会信任、互惠规范和公民参与网络等社会资本良性互动，有助于形成“自愿合作”的稳定社会均衡，并深刻影响政府治理绩效。培育现代社会资本，实现有效政府治理，需要突出治理导向性、法治优先性、治理公共性、治理基础性。 　　关键词：社会资本；政府治理；绩效；公共精神；法治优先性 　　中图分类号：DO35 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）08-0004-04 　　作者简介：陈述飞（1974-），男，江苏淮安人，江苏省社会科学院科学发展观研究基地、江苏省社会科学院泰州分院特约研究员，研究方向：公共管理与思想政治教育。 　　党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”，其实质就是要实现制度现代化，而实现制度现代化的关键在于政府治理模式的转变。应该说，行政单中心的政府管理模式中，政府通常是唯一的管理主体，处于绝对主导地位，无论是宏观政策的制定还是微观层次的监督执行，基本上都是由政府直接操作，从而出现了不同程度的治理失效，也制约了社会治理、市场治理的广度、深度。政府改革之所以难，难就难在难以打破自身利益藩篱，因此，我们迫切需要找到新的“治理变革之道”，为深化改革、实现有效政府治理提供强有力的参鉴和指导。 　　一、契机：社会资本与政府治理的关联分析 　　社会资本（Social Capital）是20世纪80年代开始，特别是90年代兴起的一个国际性学术热点。它是由社会学家率先提出，而后被经济学家、政治学家以及法学家广泛采纳并用来解释和说明各自研究领域问题的综合性概念和研究方法。皮埃尔?布尔迪厄（Pierre Bourdieu）、詹姆斯?科尔曼（James Coleman）以及罗伯特D?帕特南 （Robert Putnam）是有关社会资本理论的三位代表人物。帕特南认为社会资本有两种形式：一种是起纽带作用的社会资本，把彼此已经熟悉的人们团结在一起；另一种是起桥梁作用的社会资本，把彼此不认识的人或群体联系到一起。“在一个继承了大量社会资本的共同体内，自愿的合作更容易出现，这些社会资本包括互惠的规范和公民参与的网络。这里所说的社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率……社会资本促进了自发的合作。”[1]195-196 　　“治理”是西方后现代社会的概念，它试图超越西方以往的现代性。代议制、官僚制和司法独立是政治现代性的重要标志。但是到后现代，老百姓不满足于代议制，谋求直接参与政治，因而“新公共管理”（New Public Management）提出摒弃官僚制，让政府对民众负责。同样，强调打破代议制，通过协商民主让老百姓直接参与和达成决策共识。从目前来看，迄今西方主流的民主体制抑或代议制，并未真正实现让老百姓直接参与。总的来讲，“治理”即使在西方也还停留在概念层面，尽管它是一种趋势。彻底摒弃官僚制有被民粹主义绑架的风险，其后果可能是灾难性的。基于中国的现实，我们的主要问题并不是打破现代性进入后现代，而是通过改造传统官僚制，建构理性官僚制，实现政治现代性，进而跨入后现代性。[2]所以，政府治理关键的问题还是要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，建设法治政府和服务政府，进而为形成多元治理创造环境，培育基础。 　　社会资本理论有助于引起人们对非社会状况、经济条件、政治传统等因素的重视，关注那些嵌入社会结构之中的社会信任、互惠规范和公民参与网络等，从文化背景等视角深究治理问题，促进“自愿合作”的稳定社会均衡，但也可能导致“拒绝合作”的稳定社会均衡，这对致力于提升治理绩效，实现政府的有效治理具有不容忽视的作用。 　　1.关于社会资本正外部性的考量。为什么有些民主政府获得了成功而有些却失败了？帕特南通过对意大利各地区公民生活情形的研究发现，问题的关键在于社会资本。社会资本包括信任、互惠规范和公民参与网络等的积累状况，在很大程度上决定着一个地区公民的公共精神和对政府治理的参与，从而在根本上影响到政府治理绩效，即社会资本和政府治理之间具有正相关性，社会资本存量丰富为政府治理创造了优良的社会土壤和生态环境。从社会资本的正外部性视角来看：一方面，优质、充裕的社会资本存量为有效政府治理创造了优良的社会土壤和生态环境，是创新政府治理模式，提升政府治理绩效，实现政治现代性的重要前提，政府治理的广度、深度和质态与社会资本的发展状况密不可分；另一方面，有效的政府治理有助于增进社会信任、完善互惠规范和扩展公民参与网络，从而有利于社会资本水平的提高，有助于形成“自愿合作”