行政管理论文：构建NGOs问责的整合框架.docVIP

构建NGOs问责的整合框架 傅金鹏 【摘要】由于NGOs的数量、规模和功能的快速增长，也由于屡次出现的“NGOs失灵”，NGOs问责已成为社会各界共同关注的议题，尽管这方面的文献还很缺乏。作为NGOs问责的一个基本问题，问责型态呈现多样化状态，如等级问责与整体问责、战略问责与功能问责以及基于控制要求－反应特点的问责型态矩阵等等。这些问责型态存在理论上的不足。从问责来源和问责关注的内容两个维度可以建立一个整合的问责框架 【关键词】NGOs；问责；型态；整合框架 NGOs，即非政府组织（在文中与NPOs，即非营利组织交替使用）。近二十年来，NGOs在规模和影响力方面急剧增长；特别是那些曾经闻名于世的NGOs没有将成功持续下去而以身败名裂收场，问责（accountability）议题开始关注NGOs。但是，与大量存在的有关政府问责和商业组织问责的文献相比，对NGOs问责的研究却远远落后于时代，“这方面的文章一直很缺乏”[1]（p5）。到2008年，O’Dwyer等人仍然认为关于NGOs问责的文献还处于发育的初使阶段。[2]在NGOs问责议题中，问责的型态是一个基本问题。有关这一问题的零星文献不仅未达成共识，还存在理论上的不足。本文在探讨NGOs问责概念的基础上，对各种NGOs问责型态进行分析，并建立一个整合的分析框架。 一、理解NGOs问责的三个视角 从历史渊源和语义方面来看，问责与交待（accounting）有关。“根据Dubnick的研究，这个当代概念的根源可追溯至威廉一世统治时期，也就是1066年诺曼人征服英格兰之后的数十年。在1085年，威廉一世要求在他统治范围内的所有财产占有者呈报其财产数目。”[3]皇家机构评估呈民财产的目的不仅是为了税收，还确保皇家统治的建立。在威廉一世之后的数个世纪，问责慢慢地从记账这个语源学上的束缚中挣脱出来。在当代政治科学话语中，“问责”和“负责任”不再传递薄记和财务管理的乏味单调的形象，而是具有公平和公正治理的强烈希望。更重要的是，交待关系几乎彻底颠倒过来了。“‘问责’不是指统治者要求其统治对象进行交待，而是相反：正是权威自身被公民要求承担责任。”[4] 如今，问责的涵义越来越复杂，它可能是社会科学中最难以把握的词汇之一。正如Mulgan所言：“问责是一个复杂的、变色龙式的术语。”[5]所以，“它是一个非常难以捉摸的概念，因为对不同的人它意味着不同的事物……”[6]在NGOs世界，问责一词的涵义同样复杂多变。学者们主要从三个视角理解NGOs问责。 （一）控制－交待视角 当NGOs问责议题开始受到关注时，学者们往往直接移植政治科学中“问责”的涵义来解释NGOs问责。美国公共行政词典将问责界定为“行使权力的个体被外部方式和内部规则所约束的一种状态” [7]。问责被局限于对权力运行的约束，对于并不行使公共权力的NGOs来说，这个解释显然不适用。因为NGOs既没有经选举授权获得公共权力，也没有与身俱来的传统权力，不存在权力运行与控制的问题。即使会员制NGOs有一定程度的选举，那也只限于组织内部，对外部利益相关者而言并无代表性。《哈伯考林斯美国政府与政治词典》将问责定义为“（1）个人必需为其在社会中或组织内的行为向((法定的或组织的((更高权威承担责任，（2）对财产、文书或资金进行准确记账的义务。”[8]（p4）这个典型的传统问责定义有三个特点：突出具有权势地位的问责主体，如规制者（主要是政府）和资助者；强调“文字报告”这种单一的问责形式，这意味着主要运用财务报告和项目评估等问责机制进行问责；问责的焦点在于资金或拨款的使用及其结果。不少人批评这种传统的问责定义。Seok－Euk Kim 就认为这是一种“狭隘的”[9]解释。Ospina等人认为，“传统的问责概念((聚焦于财务健康，内部控制和规则服从((不完全掌握一个组织的绩效。……不为管理者或利益相关者提供测量一个组织怎样实现其使命和目标的尺度，或者衡量可怜绩效和组织失败的标准。”[10]在谈到将这个定义运用于NGOs问责时，Kearns指出了其中存在的问题，“定义存在一个清晰的官僚式偏见，这将限制其在非营利管理背景中的应用。定义的假定是：在一个组织或政府间的命令链中找到更高权威；绩效标准是清楚的、明确的；报告机制局限于那些为提交文件和记录而明确规定的操作程序。”[11] NGO问责的实践证明，控制－交待视角存在严重的局限性。首先，偏向于具有权势地位的政府和资助者的问责，而忽视其它更重要的问责主体，如顾客或受益人。顾客或受益人受到的影响才应当是NGOs问责的焦点。其次，采用的问责形式局限于项目评估和报告等，不重视其它关注NGOs使命、价值和目标的问责形式。同时，这种问责形式还引起NGOs与权势问责主体之间的“信息争夺”[12]，即规制者和资助者都