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行政法学研究 年第 期 2010 3 我国电信业政府监管机构重构研究* 王湘军 （中国政法大学危机管理研究中心,北京 102249 讲师） 摘 要： 目前我国电信业政府监管机构存在监管职能分散、专业性欠缺、法治化程度低等突出问题, 基于“三网融合”的趋势,有必要成立直接隶属于国务院的通信监管委员会,对电信、广电、互联网等实行 一体化监管。 关键词：电信业；政府监管机构；重构 中图分类号：DF38 文献标识码：A 文章编号：1005–0078 （20 10 ）03–042–09 在当今信息化时代,电信业在一国之中具有全局性、战略性影响,深受各国政府与民众的关注。实 践表明,电信业的良性发展,离不开科学、高效的政府监管。但目前我国电信业政府监管机构的建设还 处在初级阶段,存在诸多问题,难堪重任,需要深入研究并加以重构。本文试图在剖析我国电信业政府 监管机构现存问题和域外电信业政府监管机构的典型模式及经验之基础上,立足于“三网融合”的趋 势,①提出重构的具体设想。 一、 我国现行电信业政府监管机构存在的问题 1．独立性差。监管机构依法独立行使职权是达致监管目标的重要保证,但目前我国电信业政府监 管机构缺乏独立性,主要体现为：其一,存在政企同盟。受监管的主体电信运营商都是国有或国家绝对 控股的企业,政府既是所有者,又是监管者。虽然监管机构和被监管企业在形式上实现了政企分离,但在 利益关系上只是由原来的直接一体化变成了现在的间接一体化（见图1）,二者仍具有利益同源性,共同 分享丰厚、稳定且无需承担任何风险的垄断利润,政企同盟现象明显。因而失去了电信市场监管部门的 独立性,不能保证监管的中立立场。②其二,政监合一。作为监管者的工业和信息化部既负责电信业宏 观产业政策的制定,又肩负电信业微观监管的职责。这种政监合一的制度安排使工业和信息化部的专业 监管职能可能因宏观产业政策的考虑而有失中立与客观。其三,在组织结构、人事安排与经费来源方 面,工业和信息化部属于国务院组成部门之一,实行首长负责制,部长由总理提名、全国人大任免。主要 * 本文是中国政法大学2007年度人文社科项目《电信业政府监管行政法问题研究》和中国政法大学211工程第三期 资助项目成果之一。 ① 在域外不少国家,“三网融合”早已实现。在我国,2001年国务院 “十五”规划纲要明确提出了“三网融合”的 概念,表示要促进三网融合。但此后近十年间,三网融合一直停留在概念层面,进展不大。2010年1月13日,国务院常务会 议决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合,并提出了推进三网融合的阶段性目标：2010年至2012年重点开 展广电和电信业务双向进入试点,探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制；2013年至2015年,总结 推广试点经验,全面实现三网融合发展,普及应用融合业务,基本形成适度竞争的网络产业格局,基本建立适应三网融合 的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。 ② 余晖：“受管制市场里的政企同盟——以中国电信产业为例”,载《中国工业经济》2000年第1期,第63—67页。 See Yu Hui, Government and Enterprise Alliance in Regulated Market - A Case Study of Chinas Telecom Industry, 1 China Industrial Economics, 63-67 (2000). 42 王湘军：我国电信业政府监管机构重构研究 对总理负责,承担政治责任；经费来自于国家预算拨款。这种状况决定了其在履行监管职责中很容易受 到国务院领导的影响,难以依法独立作出监管决策,开展监管活动。 政企分开前 政企分开后 国务院 国务院 管理者、被管理者：邮电部