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我国财政应急机制的反思与重构* 陈 治** 目 次 一、财政应急预算缺失 二、财政应急过程缺乏法制保障 三、财政应急管理机制亟待改革 四、我国财政应急机制的重构 近年来,伴随着我国各类自然灾害、突发事件的频繁发生,财政应急机制在处置公 共危机中的作用也日益凸显。 事实上,早在2003年抗击“非典”、2008年应对汶川大地 震、国际金融危机等几次重大灾难及突发事件中,财政的应急作用已有体现,财政的应 急支出已经成为整个公共应急系统不可或缺的重要一环。 但是,这些支出基本都是在 危机发生之后进行的,具有突发性、临时性、短期性特点,既缺乏事前的预算,亦无事后 的评估,更多是一种凭借行政手段调度公共资源的应急行动。 这种应急行动的行政色 彩过于浓厚,有必要在全面反思的基础上构建一个涵盖事前、事中、事后环节,在法制 轨道上运行的财政应急机制。 一、财政应急预算缺失 财政支出必须按照立法机关批准的预算安排进行,具有法律约束力的预算是财政 支出的基本依据。 而实践中财政应急性支出往往是在危机发生之后由行政机关及其 * 本文系司法部国家法治与法学理论研究项目“实施民生财政背景下的预算法律制度完善研究” (13SFB2041)、重庆市教委规划项目“重庆市城乡基础教育均衡发展的财政投入机制研究”(2012 -GX - 098)、西南政法大学经济法学科“两江学者”团队课题资助的阶段性成果。 ** 西南政法大学副教授,硕士生导师,法学博士。 我国财政应急机制的反思与重构 157 职能部门按照行政管理程序紧急启动,危机应急法规、应急预案与财政预算安排之间 缺乏有机关联,应急预算缺失。 其表现在: 首先,应急性支出依托于行政机关颁布的危机应急法规或者应急预案而非专门的 财政预算安排。 尽管近几年我国制定了不少应急管理、救助的法律、行政法规、行政规 章,自上而下建立了各级突发公共事件应急预案体系,明确将财政作为应急机制的重 要手段之一。 例如,《突发事件应对法》规定:“国务院和县级以上人民政府应当采取财 政措施,保障突发事件应对工作所需经费”,同时建立健全应急物资储备保障制度。 但 既有的立法侧重于构建应急管理运行机制,对于财政应急的程序、方式、标准等问题缺 ﹝1﹞ 乏具体规定,容易造成财政应急程序设置与技术操作的漏洞。 即使有所涉及甚至专 ﹝2 ﹞ 门就某种应急性支出方式出台规定, 亦大都违背财政法定的基本原则。 而应急预案 本不具有规范性文件的属性,其基本定位是各种应急法律规范在特定范围内的具体执 行方案,﹝3﹞只是在目前应急管理的法制资源仍显稀缺的情况下,在一定程度上充当了 规范的角色。 但即便是功能有所异化,应急预案亦旨在将应急管理中的职权、职责、权 利与义务进行明确或细化,同样无法成为财政支出的依据。 其次,作为财政支出基本依据的国家预算并未设置财政应急支出的专门科目,更 未独立编制应对各种突发紧急状况的应急预算。 我国自2008年后因各种自然、社会、 经济的公共危机事件接连发生,财政在安排应急性支出方面开始重视预算编制的重要 性,并将财政超收收入追加用于上述事件的处理,在“医疗保障支出”等常规预算支出 项目中亦明确列支应急性支出。 但这种安排的弊端在于:在危机发生之后进行预算安 排(包括下达多笔应急资金与设置“震后重建资金项目”)并非真正意义上的应急预算, 应急预算的编制应建立在分析和评估未来一个时期可能的突发性支出基础上,而不是 ﹝4 ﹞ 危机到来的时候才编制; 将财政超收收入部分用于应急性支出,是以“国务院向全 国人大常委会报告”的方式回避了预算审批的法定程序,凸显出行政性调度资源的自 由性;将财政应急支出纳入常规民生支出项目,不便于对应急支出状况进行整体评估 和监督。 ﹝1﹞ 姚小林:“论公共财政的应急立法”,载《广东商学院学报》2008年第4 期。 ﹝2 ﹞ 最为典型的是财政部、国家税务总局等行政部门就应急阶段的财政补贴、税收减免作出规定。 如 2003年