创设村民会议常设监督机构论--以打破村委会对村民会议召集权的垄断为视角.pdfVIP

　广东社会科学　　２０１４年第６期　 创设村民会议常设监督机构论 ———以打破村委会对村民会议召集权的垄断为视角 江启疆 ［提　要］现行村民自治制度赋予村委会召集村民会议的垄断权，给予村委会控制村民会议功能以 制度支持，构成了村委会对村民会议反制约的非法治化模式。这使村委会在实践中以不召集村民会议 的违法方式排除村民会议对其制约与监督成为事实上的可能。要改变这种现状，必须创建村民会议常 设监督机构，由其行使村民会议召集权和村民会议日常功能，建构村民会议对村委会权力有效制约与 监督的法治化模式。 ［关键词］村民自治　村民会议　村务监督　常设监督机构　村民委员会 ［中图分类号］ ［文献标识码］ ［文章编号］ Ｃ９１２ Ａ １０００－１１４Ｘ （２０１４）０６ －０１９３ －０８ 村民自治制度是农村基层民主制度的主干。目前，我国尚未制定 《村民自治法》，仅以 《村 民委员会组织法》与２０１３年民政部制定的 《村民委员会选举规程》，以及各省制定的一些相关 地方法规建构了村民自治制度。严格说，村民自治制度必须以 《村民自治法》为支撑，而目前 的村民自治制度体系，不过是我国改革开放以来至全面进入转型时期对村民自治制度的一种探 索。探索就意味着制度不成熟和存在弊端，即存在着与我国实际情况不相符合的情况及理论上还 存在有待修正的地方。 实际情况也是如此。进入新世纪以来，农村发展伴随着基于利益博弈缘起的大量社会纷争和 冲突不断的农村群体性事件① ，这深刻地反映了村民自治实践中法律实施受到阻滞而促发了法律 ② 负向功能扩大化 。农村群体性冲突事件，表现为两种形式，即村民与自治体外某社会主体的冲 突和自治体内村民与村委会之间的群体冲突。就自治体内部村民与村委会之间的冲突而言，从行 为上分析，主要是村委会违法或滥用权力严重侵害了农民的切身利益而引起村民集体维权抗争。 从制度上分析，则在于现行村民自治制度将村民会议召集权不恰当地赋予村委会垄断行使，使村 委会在实践中以不召集村民会议的违法方式排除村民会议对其行为的前置性制约与后置性监 督③ ，从而全面抑制村民会议功能成为事实上的可能，以致不断引发村民与村委会间大量群体性 １９３ 冲突。因此，在法治背景下，重新审视村委会垄断行使村民会议召集权的弊端，不仅有助于农村 基层民主制度的完善，而且还有利于在新一轮城镇化建设中有效防控农村群体冲突事件。 一、对村委会垄断性行使村民会议召集权的批评 １．村委会垄断行使村民会议召集权，集中体现了村民自治制度的非法治化 村民会议是全体村民行使民主自治权的权力机构，即全体村民通过村民会议对重大村务事项 行使决策权，审议村委会工作报告，评议村委会成员的工作，罢免不称职的村委会成员，以及广 ④ 大村民利用村民会议平台对村委违法行为予以监督纠正等 。村民会议召集权是启动村民会议的 法定程序制度，即村民会议召开必须经村委会召集这一法定程序启动；经其他不合法程序启动的 村民会议，即使召开了也因程序违法而致村民会议决定无效。这表明，村民会议召集权是控制村 民会议能否召开的关键，这无疑决定了行使村民会议召集权的主体直接控制着村民会议功能。 村民会议的特点是，村民会议不召开时处于歇会状态，其全部功能静止；村民会议只有在实 ⑤ 际召开时，其功能才能被激活。《村民委员会组织法》将村民会议召集权赋予村委会垄断行使 ， 这表明只有经村委会召集村民会议，村民会议作为村民自治权力机构的全部功能才能被激活，广 大村民才能通过村民会议对村务重大事项等行使讨论决定权，对村委会不依法公开村务财务的违 法行为以及对村委会擅自实施或决定的重大村务事项等进行依法纠正等。 现行村民自治制度将启动村民会议的召集权赋予村委会垄断行使，这表明村委会对村民会议 功能能否正常发挥具有控制权。