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支持联盟框架视角下地方政府公共政策变迁分析 　　摘要：2011年嘉兴出台生猪养殖转型减产政策，效果不尽人意。2013年黄浦江漂浮死猪事件后，嘉兴市政府出台的一系列退养转型政策，取得了显著的成效。从支持联盟框架来看，环境变化、人员（联盟力量）变化以及政策学习是政策变迁取得有效成果的三个重要因素。因而，地方政策要起到良好效果，需要审时度势、协调不同利益群体利益，促进政策学习，使不同支持联盟形成有效合力，实现政策目标。 　　关键词：支持联盟框架；政策变迁；生猪养殖 　　中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-0-02 　　一、嘉兴生猪养殖产业背景 　　作为“供港猪基地”，上世纪八九十年代起，嘉兴生猪养殖业急剧发展，截止2012年底创下新高，全市生猪饲养量731.19万头，是长三角最大的生猪养殖基地。 　　嘉兴生猪养殖产业呈现出总体数量大、规模化水平低、布局面广点散、局部密度高的特点。传统养殖难以实现规模经济效益，以养猪大镇新丰镇为例， 2013年该镇农民养猪收入约在5000万元，但各级财政投入在12356万元左右。此外，大量高密度养殖对动物疫病防控和病死动物无害化处理带来极大困难，“三废”治理接近饱和，环境承载压力已经超越承载极限。监测数据表明，养猪排放的氨氮含量占全部氨氮排放量的31%，重点区域达到56%，养猪污染是嘉兴市水体中氨氮、总磷上升的第一位因素，直接导致嘉兴市水体呈五类、劣五类状态。 　　二、嘉兴市生猪养殖转型减产的政策变迁 　　嘉兴市政府早在2011年就已经清醒地认识到了产业转型减产的紧迫性，并出台了《嘉兴市人民政府关于加快推进嘉兴市生猪产业转型升级的实施意见》（以下简称2011年《意见》），要求到2015年嘉兴生猪规模化养殖率应达到85%，生猪存栏量未来三年将由273.1万头缩减至150万头。政府希望通过发展适度规模养殖，从传统粗放养殖向标准化生态化健康养殖转型，并使之与自然环境协调发展。然而，事实证明该项政策并没有取得预期效果――生猪养殖总量一路走高，在2013年攀至历史的高峰。 　　2013年3月黄浦江漂浮死猪事件曝光后，通过国内各大媒体以及世界主流媒体的持续追踪报道，引起社会各界的高度关注。在中外舆论的高度关注和政府问责压力下，嘉兴市政府密集出台了一系列相关生猪养殖转型升级、减量提质的政策措施。 　　经过一年的政策运行，生猪养殖总量迎来近十年的下降拐点。截至2013年末，嘉兴共拆除违建猪舍面积514.26万平方米，全市生猪存栏195.44万头，同比下降28.4%。根据嘉兴市政府要求，2014年底全市生猪存栏量将被控制在150万头以内，力争控制在120万头以内，预计同比下降23.3%-38.6%，将提前并超额完成2011年《意见》的控制目标。生猪养殖总量的大幅减少的同时也带来了明显的社会效益，截止2014年4月份，全市67个地表水监测断面氨氮平均浓度比去年同期降低了26.6%，水治理工作取得了突破性进展。 　　三、基于支持联盟框架下的政策行为过程分析 　　支持框架联盟框架理论是由保罗?巴蒂尔和汉克?简金斯-史密斯在20世纪80年代中期开始发展起来，主要用以分析公共政策的形成及其变迁。 　　支持联盟框架认为，在政策子系统中，行动者能够组合为几个支持联盟，作为一个支持联盟，需要具备两个核心要素：一是统一的政策信仰；二是统一的集体行动。 　　嘉兴市政府关于生猪养殖减产提质、转型升级的基本政策目标没有改变，为何2011《意见》出台2年多，养殖产量不减反而猛增，而在黄浦江漂浮死猪曝光后，新出台的一系列政策很快就能迅速扭转局面呢？ 　　支持联盟框架理论认为，影响政策变迁的力量主要有三种：一是政策环境的变化，主要是指社会经济环境、公共舆论、整个系统的统治联盟或者来自其他子系统的政策产出；二是人员的变化，包括不同联盟力量的变化；三是政策学习。 　　（一）政策环境的变化 　　1.经济效益上看，嘉兴市低规模高密度的生猪养殖给环境造成了巨大的压力，面临庞大的治污成本下其经济效益也日益缩减，产业调整刻不容缓。 　　2.从环境保护上看，养殖带来的污染已经超过目前环境承载的极限。高密度养殖使生猪死亡率加大，现有的无害化处理池无法满足要求，大量的病死猪被扔弃在河道中，黄浦江死猪漂浮事件并不是偶然个例。养殖污染以及病死猪造成嘉兴水质全面恶化。2011、2012年，跨行政区域交接断面水质嘉兴连续年度考核不合格，水质基本在浙江省内垫底。 　　3.从公共舆论上看，黄浦江漂浮死猪事件由于牵涉到上海这个中国最大的现代化都市，经国内外主流媒体的曝光，完全超出嘉兴市可控的范围，成为全国乃至全球的热点。重大突发舆情倒逼政策是这次政策环境变化的转折点。 　　4.从市场上看