论行政争议与民事争议相互交织的解决路径——评《行政诉讼法修正案（草案）》第63条第1款.pdfVIP

I政 与馐堙2014~F~5期·争鸣园地 论行政争议与民事争议相互交织的解决路径 — — 评 《行政诉讼法修正案 (草案)》第b3条第 1款 吴光荣 (国家法官学院，北京 1011oo) 摘要 ：《行政诉讼法修正案 (草案)》第63条第 1款拟通过行政诉讼一并审理与之相关的民事争 议，系误将国家参与不动产登记、婚姻登记、公司登记等非讼事件的处理认定为登记机关作出的具 体行政行为，进而认为由此产生的争议属民事与行政交叉案件。立法机关应尽快制定 }讼程序法》 以及相应的特别法，明确 国家介入民事活动的法律性质，并对不动产登记错误等提供有效的救济途 径，以避免行政与民事交叉案件 的发生，而不能“头痛医脚 ”，错误地将 民事争议纳入到行政诉讼 中 解 决 。 关键词：行政行为；行政诉讼；民事诉讼；非讼程序；不动产登记 中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1005—9512(2014)02-0107-09 一 、 亍政诉讼法修正案 (草案)》第 63条第 1款：立意与缺陷 十二届全国人大常委会第六次会议第一次审读的 《中华人民共和国行政诉讼法修正案 (草案)》 (以下简称：“修正案 (草案)”)第63条第 1款规定：“在行政诉讼中，当事人 申请一并解决因具体行 政行为影响民事权利义务关系引起的民事争议的，人民法院可以一并审理。人民法院决定一并审理 的，当事人不得对该民事争议再提起民事诉讼。”从已公布的 《关于 (中华人民共和国行政诉讼法修 正案 (草案))的说明》(以下简称：“说明”)看，这一规定的立法 目的旨在完善民事争议和行政争议交 叉时的处理机制，因为在该条文的起草者看来，“有些具体行政行为引起的争议，往往伴随着相关的 民事争议。这两类争议依照行政诉讼法和民事诉讼法分别立案，分别审理，浪费了司法资源，有的还 导致循环诉讼，影响司法效率，不利于保护当事人的合法权益9；o① 确如上述 “说明”所言，行政与民事交叉案件的审理一直是困扰司法实践的疑难 问题，也引起了 非常严重的后果。例如在著名的“河南焦作房地产纠纷案”中，一方当事人持房屋权属证书提起民事 作者简介：吴光荣。国家法官学院副教授。法学博士。 ① 关于“修正案 (草案)”的条文及相关“说明”，可登录中国人大网查阅。 l07 政治与法律 2014年第 5期 诉讼，请求确认其对讼争房屋享有所有权，而另一方当事人则提起行政诉讼，请求撤销房管部门颁发 的房产证，以致行政诉讼与民事诉讼交织在一起。该案历经四级法院近二十年的审理，由此产生的 法律文书也多达数十份，但当事人的争议却始终无法得到解决，既浪费了司法资源，也导致当事人的 合法权益无法获得及时、有效的保护。②应该说，该案只是众多与不动产登记有关的民事争议与行政 争议中的一个有代表性的案例，且类似的案件还广泛地存在于与婚姻登记有关的民事争议与行政争 议、与公司登记有关的民事争议与行政争议之中，因此早己引起实务界广泛关注。③虽然上述 “修正 案 (草案)”第 63条第 1款并未明确规定通过行政诉讼一并审理的案件类型，但从该条款规定的内容 以及相关 “说明”来看，该条款即旨在将与不动产登记、婚姻登记、公司登记等有关的民事争议与行 政争议交叉案件纳入到行政诉讼中一并予以审理，以解决实践中长期存在的问题。也就是说，在条 文的起草者看来，一并审理模式是解决与不动产登记、婚姻登记、公司登记等有关的行政争议和民事 争议交叉案件的一剂 良药。 然而问题是，“修正案 (草案)”第 63条第 1款提出的方案果真是 “良药”吗?笔者不以为然，理由 如下。其一，按照这一方案，一并审理的前提是当事人在行政诉讼中提出了一并审理的申请，如果当 事人没有提出一并审理的申请，或者虽然民事争议的一方当事人在行政诉讼中提出了一并审理的申 请，但民事争议的另一方当事人已事先提起了民事诉讼，如何处理?显然，在当事人没有提出一并审 理的申请时，法院无法对 民事争议作出裁判，若事后发生当事人另行提起 民事诉讼，则仍然不可避免 会出现民事诉讼与行政诉讼交织在一起的情形；而在民事争议的一方当事人己提起民事诉讼的情形 下，