县乡财政困境与财政立宪主义.pdfVIP

第3期 (总第 123期) 财 经 论 丛 No．3(General。No．123) 2006年5月 Collected Essays Oll Finance and Economics May．2OO6 县乡财政困境与财政立宪主义 李一花 (山东大学经济学院，山东 济南 250100) 摘 要：中国县乡财政困难背后蕴含着深刻的政府与社会、政府之间的关系的矛盾。 以往在技术层面上修修补补式的改革不能从根本上解决问题。因此，本文主张采取财政立 宪的制度创新思路。包括两个方面的内容，一方面是通过完善法治和建立有效的民主决策 监督机制，实现纳税人对政府的根本约束和监督；另一方面是规范政府间的财政分配关 系，抑制政府间的过分自利倾向，实现政府问的合理分权与制衡。 关键词：县乡财政；困难；成因；财政立宪 中图分类号：F812．7 文献标识码：A 文章编号：1004—4892(20O6)03．0030-06 1994年分税制以来凸现的县乡财政困难问题成为我国财政经济运行中的重大问题。现行地方 政府的财政困境，从表层上看，一方面是由于往昔的债务累积 (其中包括直接债务和或有债务)， 另一方面则在于地方政府缺乏相应的自主税权和稳定的收入来源，面临很大的财政压力。而从深层 来看，则是蕴含了政府与社会、政府之间关系的矛盾，有着深刻复杂的社会政治经济原因。因此， 筹划县乡财政解困不能沿袭以往在技术操作层面上的修修补补，必须通过制度重构和创新以达到规 范政府与社会、政府之间关系的目的。具体而言，笔者主张的制度创新要求一方面逐步建立民主、 法治的理财机制，通过完善法治、建立有效的民主决策监督机制，发挥纳税人对政府的根本约束和 监督的作用，达到社会对政府限权的目的，抑制财政收支的过度膨胀和提高效率；另一方面是规范 政府间的财政分配关系，抑制政府间的过分自利倾向，通过清晰的划分事权、合理界定财权以及完 善转移支付制度，达到政府问的合理分权与制衡。上述的两个方面，无论是纳税人对政府的约束和 监督，还是政府间的分权与制衡的实现，都依赖于财政立宪主义。因此，县乡财政困境的最终解决 必须借助于财政立宪——这一根本性的制度创新来实现。从这一角度来说，县乡财政困境既是危 机，也是转机。因为从历史上看，如果没有财政危机，就没有财税方面的分权及议会与政府的真正 分立，就没有近代意义上的宪法，也就不可能存在以有效分权为基础的宪政民主 。因此，如果以 解决县乡财政困境为契机，真正实行财政立宪，那么，我国民主财政的最终建立以及民主政治改革 的顺利进行也就指日可待了。 一 、 县乡财政困境的深层成因剖析 (一)政府与社会的关系：依法、民主理财还受到很大制约 从我国的情况来看，在政府问 “下管一级”的行政管理体制下，由于地方政府官员的任命是由 上级政府决定的，而不受本地纳税人的意愿约束。这样，县乡政府官员的决策就不是对本地民众负 责，而是对上级负责。从这一角度来说，我国还没有建立真正意义上的民主财政。在上级政府考察 下级政府的行为时，因存在信息不对称等原因，给上级政府的考核带来困难。因此，上级政府就需 收稿日期：2005，12，28 作者简介：李一-花 (1971．)．女。山东_东营人．山东大学经济学院副教授．中国社会科学院财贸所博士后 · 3O · 李一花 县乡财政困境与财政立宪主义 要规定具体的经济目标和基础设施建设等公共品目标，来有效约束下级。然而上级政府规定的这些 经济目标和公共品是否反映了当地居民和市场主体的需求?在本级政府力争完成上级政府规定的目 标而提供公共品时，这种供给很可能就是供给驱动型的，而不是需求推动型。如在本地医疗需求下 降的时候建设乡镇医疗中心，或者只建学校而不是投资于改善激励以提高入学率等。在下级政府主 要对上级政府负责的制度安排下，上下级政府的机构设置必须对口的要求，无疑也大大增加了县乡 政府的财政支出压力。 总起来说，在纳税人对本地政府缺乏有效的监督权和监督机制的情况下，根 本无法控制政府的扭曲行为。按照公共选择理论，政府官员也是 “经