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县乡财政风险及其防范机制研究 ●农村社会● 县 乡 财 政 风 险 及 其 防 范 机 制 研 究 以欠发达地区为重点的考察 口姜长云 陈秀山 傅红宇 徐 洁 内容提要 当前在我国大多数地区，特别是欠发达地区，县乡财政风险问题较重且有日趋加 重之势，产生了严重的负面影响。本文分别从县乡财政收入的来源、增支减收政策、现行财政体 制和行政体制、县乡政府的债务风险管理体制等方面，探讨了县乡财政风险的成因。进而从重视 风险防范、加快政府职能转变、调整政府间财力分配关系、强化中央和省级政府在财政支农和农 村义务教育方面的投入责任、加快完善转移支付制度、加快预算管理制度和财政收支制度的改 革、促进行政体制的改革和政府级次的调整等方面，提出了防范和化解县乡财政风险的对策思 路。 关键词 县乡财政风险 欠发达地区 制度 县乡是我国农村的基层单位，在今后20年全面建设小康社会的过程中，县乡经济社会的持续稳定发 展，具有重要的基础性作用。但是，近年来，县乡财政风险问题的凸显及其严峻化，已经成为妨碍县乡经济 社会可持续发展的重要因素或隐患。因此，本报告将对县乡财政风险的现状、成因、影响和防范机制问题 进行研究，以期能够对促进县乡经济的可持续发展，提出切实可行的对策思路。 一 县 乡财 政风 险的 现状 与负 面 影 响 对于财政风险，不同的研究者通常从不同的角度，给予其不同的具体界定。但我认为，迄今为止，刘尚 希(2003)的定义较为全面而又简洁地概括了财政风险的本质。根据这个定义，所谓财政风险，是指“政府 拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定发展受到损害的可能 性。”据此可以推论，财政风险并非单纯的财政部门风险，而是政府和整个社会经济系统最终面临的公共风 险。财政风险与财政困难是既有联系又有区别的两个概念。财政困难是针对现实的，具有确定性；而财政 风险是指向未来的，具有不确定性。现实的财政困难如果不消除，就会转化为未来的财政风险。但是，当 前乃至今后的政府政策和政府行为、经济社会发展环境甚至自然条件的变化，都会影响未来的财政风险。 获得过中国博士后科学基金资助课题“经济转型时期的县乡财政风险及其防范机制研究”(批准号车奋番 喜 攀 差萎 臻踅：曼 冀望爵螽景妻 骑裴责蘧爱粪 赛簧 批20准030号33 18 5 )和农业鄙软科学基金课越“欠 晷簇 犟 鏊集 雯 获 发达地区的县乡财政风险及其防范机制研究”(批准号0348)的资助 一 4l 一 ． 《农业经济问题》(月刊) 2004年第5期 对于财政风险，可按不同的标准进行分类，财政风险也有不同的表现形式。但是，债务风险即财政缺乏清 偿能力是财政风险最主要、最直接的表现形式(刘立峰，2002)。财政风险一般具有体系性、隐蔽性和不确 定性三重特点。 当前，在我国大多数地区，特别是欠发达地区，县乡财政风险问题较重且呈日趋加重之势。主要表现 是：(1)县乡政府的负债种类繁多、规模较大，且有不断扩张之势，呈现负债问题严重化和隐性负债显性化、 或有负债直接化并存发展的特征。特别是近年来县级财政的赤字面不断扩大，乡镇负债普遍化的趋势已 在县市级迅速蔓延。(2)县乡财政的增收渠道不畅，财政收入的增长赶不上财政支出的扩大，导致其债务 清偿能力的增长比较缓慢，财政收支缺口不断扩大，负债规模远远超出可用财力。 从大量文献研究和笔者的相关调查来看，日趋严重的县乡财政风险问题，已经并将继续产生以下负面 影响。(1)影响县乡政府的正常运转，甚至导致县乡政府及其相关部门的工作陷入恶性循环。(2)妨碍农 村公共品有效供给的增加，甚至形成政府运转支出挤占公共建设支出、农村公共品供给只能依赖借债或罚 款的局面。(3)削弱县乡财政的支农能力，导致实际的财政支农只能依靠中央和省级财政，影响财政支农 的宏观效果。(4)助长县乡政府的“地方