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开发研究 2004．1 县乡财政改革的基本分析* ●孙 开 (东北财经大学财政税务学院，辽宁 大连 116025) 内容提要：县乡财政是我国财政体制的基础环节，_g_-tf-~系到农村经济社会的发展和“三农”问题的解决。目前，我国县乡 财政中存在着收支矛盾突出、包袱沉重的问题，本文从财源、体制和收支管理的视角出发，分析县乡财政困境的深层次原因，并 且针对实际情况，围绕财政体制和县乡财政事权和扩大财源等问题，提出了相关的改革措施。 关键词：县乡财政 农村 改革 中图分类号：F045、3 文献标识码：A 文章编号：1003—4161(2004)01—0006—04 县乡财政是我国的基层财政，也是地方财政的基础，直接 的县、乡两级财政收入明显下降。农村各种与经济和社会发 关系到基层政权的建设、农村经济的发展和社会的稳定。目 展相适应的公共开支缺少相应的税收来源，这就迫使地方政 前，我国县乡财政拮据的问题日益突出，收支矛盾尖锐，严重 府不断寻求预算外收入，以解决财政失衡问题。地方税收收 影响着地方财政的正常运转和“三农”问题的解决。为了尽快 入占地方财政收入的比重呈下降态势，行政性收费、罚没收入 使我国县域经济走上良性运转的轨道，需要有效地实施县乡 和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体。 财政的改革，尤其是应该把县乡财政事权、财权范围的界定与 1．2 收入上移，县乡财政成为集中财力的重要对象 县域经济发展结合起来，与农村公共财政体制建设结合起来。 1994年分税制改革中，重新界定了中央、地方政府之间的 1．我国县乡财政中存在的问题及其原因分析 财权和事权范围，中央集中了相当一部分属于地方政府的财 县乡财政作为国家财政体系的基础，它直接为县乡居民 力，增强了中央财政的调控能力。应该说，在实行分税分级财 提供公共产品和服务，直接影响到农村经济社会的协调发展。 政体制的国家里，中央适当集中财权是普遍的做法，但省以下 我国有众多人口居住在农村，有资料表明，县乡两级政府向全 政府之间的财权划分模式并不尽然，具体格局要依职责划分 国一半以上的人口提供司法、行政管理、教育和其他方面的公 结构而定。我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央 共服务。但目前县乡财政收支矛盾突出，包袱沉重，已经严重 财政收入占全部财政收入比重过低的局面。这符合分级财政 影响到县乡财政作用的正常发挥。县乡财政支出中，人员经 体制正常运行的基本要求。然而现在的问题是这种趋向被盲 费占用了大部分财力，而一些法定支出项目，如科技、农业、教 目推广和延伸，省和市地方财政也对所属县乡集中财力，处于 育、社会保障等需要财政保证，基础设施建设需要财政投资， 基层的县乡财政成为层层集中的对象。从县财政与中央财政 近几年国家还出台了许多硬性增支政策，还有各种形式的“达 的关系看，存在的主要问题是，中央集中各地的增值税、消费 标”活动和专项资金，大都需要财政拿出配套资金，给县乡财 税收人增量较多，地方得到两税增量的比重下降幅度大。从 政造成了沉重的支出压力。县乡财力有限，入不敷出，捉襟见 县财政与省级和市级财政的关系看，1994年分税制以来，省级 肘，某些地区县乡财政赤字及债务呈不断扩大趋势。从总体 和市级政府在中央集中一部分县乡增值税、消费税收入的基 上看，目前县乡财政的困境与现行财政体制不完善有密切的 础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，又对县乡财 关系，具体而言，造成县乡基层财政困难的原因可从以下几方 力再次进行了集中。省和市集中的地方税种、专项收入的种 面来加以阐释和分析。 类和项目过多，省级以下财政集中收入的速度过快，体制结算 1 1 税源不足，县乡财政难为“无米之炊” 繁杂，省以下的财政体制尚未理顺。从各级政府的财政关系 1994年的分税制财政体制改革，中央将主要税种增值税 看，最为复杂和不规范的是县财政与乡镇财政的关系。虽然 的75％划为中央收入，而留给地方的只是一些征收成本较高 各县都与乡镇划分了税种，但县乡政府争饭吃的矛盾相当突 的小税种。1994年的分税制改革仅仅考虑了如何提高中央的 出，形成了乡财政无税可分的局面。上级政府层层集中财力 财政收人，而很少顾及地方税的有效性，这使得在经济不发达 的做法