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实现城乡义务教育均衡发展的财政对策 口王焕庆 王淑华 2001年开始实行的以县为主的义务教育投入体制，基本保 53％，但到全面实行以县为主投入体制的2002年，情况没有好 证了农村教师工资的发放。但是，城乡之间、地区之间义务教育 转，反而降到44％。如果在全国范围内进行县际、校际比较，差距 资源占有和“普九”人口覆盖率的差距仍然悬殊。2000年，东部多 则更大。需要说明的是，上述状况还是加大了对贫困农村转移支 数省份“普九”人口覆盖率达到100％，经济发达城市已基本普及 付力度的，否则差距会更加悬殊。 高中教育。但到2002年，中西部地区还有431个县没有“普九”， 在区域经济发展不平衡这一基本国情长时期内难以改变条 已经“普九”的农村地区，基础也相当薄弱，不少贫困农村的初三 件下，无论以县为主还是以省为主投入体制都难以实现义务教 学生辍学率高达50％。 育经费的均衡投入。能否通过扩大县级财政财权而减少其事权 其所以如此，是由于作为投入主体的县级政府多数财政拮 完善以县为主投入体制?财权小事权大确实是造成县级财政困 据，拿不出足够的经费满足义务教育发展的需要。据调查，全国 难的原因，扩大财源，减少财政供养人员，能够缓解县级财政的 三分之二以上的县财政处于人不敷出状态。所以，占经费投入大 困难。但是，对于多数县来说，即使扩大了财源，财政收入也增加 头的事业费，名义上是财政拨款，实际上是相当部分从农民NJL 不了多少，原因就在于它工商经济薄弱，无多少财源可扩。能否 收取后再转手财政下发，而公用经费则以各种杂费名义直接由 通过加大转移支付力度维持以县为主的投入体制?转移支付只 农民交纳。农民负担不起，只能让子女辍学。解决这一问题的根 是财政收支制度的补充，如果转移支付涉及的面广量大，就违背 本措施，只能是改变投入体制，实行以中央为主，地方为辅的投 了它本来的意义，就说明这样的财政体制需要改革。事实上，这 入体制。 几年上级财政一直在对贫困县实施转移支付，但这些县义务教 一 、 实行以县为主投入体制难以保证义务教育的均衡发展 育经费仍然捉襟见肘。有人以发达国家大都实行以地区政府(相 城乡义务教育的均衡发展，以其经费的均衡投入为前提。在 当于我国的省)为主投入体制为例提议改行以省为主。确实，发 以县为主体制下要保证义务教育的均衡发展，就必须具备城乡 达国家没有实行以当地政府(相当于我国的县)为主投入体制， 经济和县际经济均衡发展两个条件。 大都实行以地区政府为主投入体制。但我们认为，至少在可以预 但是，我国的一个基本国情是区域经济发展的不平衡。据国 见的今后几年内，以省为主也无法保障义务教育的均衡发展。原 家统计局的统计资料，2001年我国东南沿海京津沪鲁苏浙粤七 因就在于发达国家区域经济发展及其财政收入水平是大致平衡 省市人均GDP14022元，而西部l2省区市人均GDP只有5007 的，而我国长时期内很难具备这一条件。事实上发达国家为了使 元，东西部人均GDP为2．8：1。城乡经济发展的差距更为明显。 义务教育资源分布均衡，缩小地区间义务教育水平差距，都在逐 据统计，全国2050多个县级行政区，人口占全国的73％，GDP才 步加大中央财政支付的比例，如日本是25％，法国则实行中央投 占全国的56％；而城市人口只占27％，却占有44％的GDP，城乡 入为主体制，负担教师的全部工资，占总投入的70％。 人均GDP为2．2：1。县际经济发展差距也十分悬殊，2001年全国 二、实行以中央为主投入体制是由义务教育的全国性公共 100个最发达县(市)人均GDP是全国县(市)平均水平的3．2 物品属性决定的 倍，是100个最不发达县的十几倍。经济发展的不平衡必然造成 义务教育具有不同于其他教育的属性。首先，义务教育属于 财政收入的不平衡。2001年人均地方财政收入，东南沿海七省市 基础性教育，在人力资源开发中收益率最高。在自然资源、资本 是西部12省区市的3．48倍，城市是县乡农村的10倍。即使在 资源、人力资源中，人