中国财政分权问题研究：一个文献综述.pdfVIP

2006年第3期 税务与经济 No．3 May 15，2006 (总第146期) Taxation and Economy (Serial No．146) 经 济纵横 中国财政分权问题研究：一个文献综述 张 波 (中国人民大学财政金融学院，北京100872) [摘 要]伴随着中国改革开放后经济的持续快速增长，越来越多的国内外学者围绕中国的财政分权 问题展开研究。财政分权问题涉及到诸多因素，对其研究必须采用多层次的视角。既有的研究成果多囿 于财政分权的某个局部层面，尚未见一个能够解释、分析中国财政分权问题的完整理论框架出现。 [关键词]财政分权；地方政府；市场化改革 [中图分类号]17812．0 [文献标识码]A [文章编号]1004—9339(2006)03—0015—03 财政分权，从政府间财政关系的角度而言，是指通过法律等规范化的形式，界定中央(或联邦)政府和 地方各级政府间的财政收支范围，并赋予地方政府相应的预算管理权限，其核心是地方政府具有一定程度 的财政自主权。1980年代开始，在全世界范围出现了一股财政分权的浪潮。据世界银行统计，截至1990 年代中期，全世界人口超过500万的75个发展中国家中，有62个进行了程度不同的财政分权改革(世界 银行，1997)。伴随着财政分权实践的蓬勃兴起，涌现了大量理论文献。这其中的大部分研究集中于探讨 发展中国家和经济转轨国家的财政分权问题，而中国作为最大的发展中国家，在经历了令人瞩目的快速发 展后，其财政分权问题被越来越多的学者所重视。已有的研究中国财政分权问题的文献主要沿着下述几 条线索展开： 1．对财政分权和市场化改革之间次序问题的研究。新中国成立后，具有制度变迁意义的财政分权改 革肇始于1980年代初“分灶吃饭”财政体制的实施。将中国的财政分权置于其市场化进程的宏观视野中 考量，学者们首先对于两者之间的先后次序问题进行了研究。高培勇(2001)认为，在国民经济调整的大 背景下，分权化的财政体制改革先行一步，在改革启动初期扮演着为推进整体改革“铺路搭桥”的角色。 贾康(2ooo)也认为，只有先从财力增量的分配格局人手，向地方政府放权，才能使传统的体制有所松动， 为以后计划、物价、工资、企业等方面的改革提供空间。总之，多数学者的观点认为“分灶吃饭”式分权体 制的实施，是中国市场化改革的突破口，是中央出于经济理性主动向地方进行放权让利的产物，其目的是 缩小国家干预范围、增强市场经济的调节作用。 胡鞍钢和王绍光(1997)虽然也认同先行一步的财政分权对于中国市场化经济改革所具有的积极意 义，但他们认为，1980年后的分权化改革并非是中央纯粹按照经济理性所做出的决策。事实上，这种“放 权让利”是中国在1979和1980年连续出现巨额财政赤字，增收和减支皆不可行的背景下，为了缓解财政 压力，中央被迫向地方妥协的产物。 与前述学者们的观点不同，黄佩华(1991)认为财政分权应当在市场化改革之后进行，否则会给地方 政府带来盲目发展经济的负面激励。按照黄佩华的观点，中国1978年开始的经济改革的重要特征之一是 财政分权先于对计划经济体制的市场化改革，且中国的财政收人主要来源于工业部门企业缴纳的税利，这 就给地方政府提供一种负面激励：大力扩张地方工业规模，实施地区保护主义，以实现地区经济增长和财 政收入最大化。正是地方政府的这种行为导致了1980年代经济运行的过热。基于上述分析，作者认为， 转型国家的财政分权必须要选择合适的时机，确定正当的顺序，即中央向地方的财政分权应在经济体制改 革的基础上进行。原因在于，只有先经历市场化的改革，割断政府和企业间的非正常联系，企业才能摆脱 政府附庸的地位，成为独立自主的经济主体。接下来再实施财政分权．就可以避免给地方政府提供“铺摊 [收稿日期]7．006—01．05 [作者简介]张 波(1978一)，陕西蒲城人，中四人民大学财政金融学I览博士研兜生。 15 子”的负面激励，更可以有效地实现财政分权所带来的诸多收益。杨灿明(1996)也持类似的观点。他认 为1978