政府资产风险：地方财政风险分析的一个新视角.pdfVIP

财贸研究 2004．4 政府资产风险：地方财政风险分析的一个新视角 殷士浩 刘小兵 (上海财经大学公共经济与管理学院，上海200083) 摘 要：针对目前研究地方财政风险问题时往往都从负债的角度来考察，本文变换了一下研究 思路，从资产风险的角度来研究我国地方政府财政风险。本文首先定义了地方财政风险和地方政 府资产风险概念，然后通过界定政府资产的类型，即财政收入、政府存量资产和政府无形资产或称 政府威信，分别考察我国地方政府这三类资产的状况，结果发现我国地方政府资产质量不佳。存在 着很大的风险，本文试图探究其原因，并为此提出了一些建议。 关键词：财政风险矩阵；地方政府资产风险；政府资产；“非税替代” 一 、 引 言 在讨论财政风险时，国内外的文献都是侧重于考察政府的负债。比如Harm Polackova(1998)从政府 负债的角度提出了“财政风险矩阵”(fiscal risk matrix)，认为政府面临着四种财政风险。每一种风险从广 义上都可以定义为负债，而每种负债均具有四个特征中的两个：显性或隐性。直接或或有。政府的显性 债务是政府负有法定偿付义务的债务；隐性债务则是政府负有的一种道义上的责任。直接负债是任何 情况下都会发生的；而或有债务则是基于某一项有可能发生的不连续事件而产生的责任。 中央财政具有财政风险，同样地方政府也存在着地方财政风险。地方财政风险作为财政风险的一 部分，在国民经济运行过程当中日渐突出，国内关于地方财政风险的研究也已很多，但也是围绕地方政 府的负债进行研究的，其中主要是讨论地方政府的或有负债或隐性负债。比如认为或有负债是财政风 险的核心内容，而我国地方财政风险的危害更大，或有债务可以直接转化为地方政府的直接负债(刘尚 希、于国安，2002)。 而本文需要揭示的地方财政风险，是从资产的角度来考察的。这主要是基于以下的考虑： 利用资产负债结构的方法对财政风险进行定义能够较为清楚地反映出财政风险的来源，也就是说 政府资产和负债中的任何一方出现问题都会导致财政风险的产生。从资产的角度看，财政风险主要来 源于政府收入所依赖的经济基础的变更。如果一个政府收入来源所依存的经济基础比较狭窄，那么政 府未来的实际收入就非常容易受到各种经济变量的冲击而大幅缩水，比如经济结构的单一，政府收入依 赖于某一产业或行业。在以地方政府资产作为我们研究地方财政风险基点的同时，我们是以充分肯定 负债是地方财政风险的一大隐患作为前提的。接着我们来看看前人的一些研究线索。 BaⅡD(1979)提出了“平稳税收”(tax smoothing)理论，认为税收有扭曲经济决策和资源配置的负面作 收稿日期：20044A-20 作者简介：殷士浩(1979一)，男，浙江嘉善人，上海财经大学公共经济与管理学院财政学硕士生，研究方向：税收理论与政策。 刘小兵(1966一)，男，江西吉安人，上海财经大学公共经济与管理学院副院长，副教授，硕士生导师，研究方向：公共管制及财政 税收理论。 一 76 — 用，稳定税收可以降低不确定性，所以政府应当稳定税率从而保持税收中性的原则。Elizabeth Currie Antonio Velandia(2002)在Barro的基础上更进一步发展了这一理论，认为政府和企业一样，政府的净价值 也会面临未来不确定性的考验，另外政府具有征税的权力，由此这也是一项重要的政府资产。 结合以上的论述在此提出地方政府资产风险的概念，即地方政府赖以生存的收入来源和资产受到 不确定性的影响和威胁。 二、从资产角度考察我国地方政府财政风险 (一)政府资产价值构成 政府资产是指政府拥有所有权的那部分资产，也即国有资产。地方政府资产就是地方政府拥有所 有权的资产。我们将我国地方政府的资产划分为三块： 其一是财政收入，这是政府资产最主要的增量部分，也是财政最依赖的资金来源。我国地方政府财 政收入主要分为预算内收入和预算外收入。预算内收入又分为税收收入和非税收人两部分。税收收入 作为政府的主要收入来源对于地方政府而言非常重要；非税收入主要是一些收费项目收入。预算外收 入主要是一