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耕地保护的制度供给实施绩效差异研究 第 七 穆 ·江阳沽 1，美志德 1，正继平 2 (1.西北农林科技大学经济管理学院，陕西杨蝶 7121∞ ;2.中罔科学院水土保持研究所，陕西杨晓 7121∞) 第 三 期 二 O - 0 年 七 月 d a ·哺 2 9 M 』 m m u r N O S 摘要:基于 1980-2∞7 年间中国历年出台的耕地保护相关法律法规和规章制度等，考察了中国耕地保护 制度对城镇化建设占用耕地的影响，并着重检验了不同阶段耕地保护制度供给强度的实施绩效差异。结 果发现，耕地保护制度对经济建设占用耕地速度具有显著的遏制作用。尽管在 1997 年以后十年中阂义相 继出台了奖多耕地保护法规和政策，但其实施绩效并不高于 1997 年的水平。这意味着，最严格耕地保护 制度可能仅体现于耕地保护法规政策数量的增加，其执行效采并没有完会发挥出来。预测结果表明，在最 严格的耕地保护管制力度水平假设下，新一轮土地规划i所确定的建设用地指标基本上能够满足经济发展 的需求，但仍面临着一系列严峻挑战。 关键词:耕地保护;制度供给;耕地非农化;绩效差异 中图分类号:F301.0 立献林i只码 :A 文章编号: 1672-6162(2010)03-∞121-10 21 然产物。根据世界大多数罔家的经验，城镇的发展 将导撒人口由农业部门向非农业部门转移，并伴随 着耕地向非农建设用地转移以及城镇用地规模的 扩大I句。快溜的耕地非农化不仅带来土地资惊浪费， 还导散了…系列明履的经济、社会和生态影响I飞回 耕地过度过快流失所引发的根食和生态安坐以及 杜会精足等问题引趣了中央政府的担忧。自 20 世 纪 80 年代以来，中罔政府伯合了一系列耕地保护 相关法律、法规和1规章等，从附形成了堪称目前世 界上最严格的土地管理制服，目的在于道股控制城 镇建设对耕地资糠的非农化占用。耕地保护亦上升 为中央政府屉面最重要的议题之一。在一定意义 上，中国的城镇化发展史也是一部耕地保护制度变 迁史。那么，中国最严格的耕地保护制度对经济建 设占用耕蛐产生了什么样的影响?这将影响又表现 出什么样的特征?对这略问腿的回答，有提为理解 耕地保护制度供给以及协调经济发展与耕地保护 矛盾提供一个重耍的新的研究视角。 国内外学者对耕地流失引发的粮食生产和耕 地资源保护问题给予了高度的关栓，并从多个视角 来考癖耕地保护政策措施的供给及其实施放果。 Yang I町利用罔策和省级官方统计数据，研究γ过去 20 年中国的耕地变化及其对中国姐期和长期粮食 供应的影响。研究认为中国现行土地管理制度，咒 其是耕地总量动态平衡政策会扩大地区发展提距， 问题提出 为解决人均耕地拥有量远远低于世界平均水 平的 13 亿人口的粮食生产问题，中国已经面临土 地贤、服稀峨的民大挑战。在过去 20 年里，中罔农业 用蛐大最流尖叫 1979 年烹 1995 年间，中剧耕地资 糠流失总额估计为 1 450 万公明.扣除阔土地擦础 复垦等增加的 1 010 万公顷后仍净减少 440 万公 顷l刻。 1995 年以来，中间耕地流失速度更有加快跑 势:1996 年至 2∞3 年耕地净流失量高达 540 万公 顷，耕地资掘总量年均降低 0.6 个百分点(3.4)0 耕地 减少的直接原因是非农建设占用、农业内部结掏调 艘、~态混耕和灾害损翩，其中四城镇规模扩张和 非农产业快班发膜所导敖的非农建设用地增加 (Farmland Conversion)无疑成为中嗣政府关陡的重 要问题。随着城镇化进…步加速， 1978一2003 年中 国经阱建设占用耕地总量达 470.15 万公顷，年均 29.38 万公惯;即使在中央政府加大耕地保护力脏 的 1997-2∞5 年，全罔平均锦年新增组济建设占 用耕地闹积也高达 20.35 万公顷15Jo 然而，城镇化是人费社会发腾到一定阶段的必 1 收稿日期 : 2010-04-09 a金项目:阴凉自然科学署在金项目 十…五国家科技支撑计划课题(2∞6BAD09B10) 作翁简介:7在阳消( 1985- .3月.湖北夭门人，两北农林科技大学经 济管理学院研究生，研究方向:土地资源经济与管理。 上端文献拓腾了对耕地保护制服供给及其实 施馈效的认识和用解，但同时也肴到对制度实施绩 效的评估井惯有被充分研究。多数文献辛辛0于某一 旺峨具体的耕地保护政策供给目标、铺构和l黎体娥 果方面的评估，而对制度供拾的不同阶段实施效果 的详细考寐甚做。一般而宵，耕地保护制度变迁受 多种因素雕响，在不同阶段可能会表现耐不间的供 给力度，进而决定不间的实施精嗷。特别是，中同耕 地保护制度供给由中央政府垂直领导并统一实施， 锦项耕地保护政策法规从制订到实施荣当时宏观 辑济环境能响较大