对甲诉某市政府不予复议案的分析.pdfVIP

判例研究 对甲诉某市政府不予复议案的分析 康凯* 行政复议与司法审查的目的，从一般意义上说，与相关法律的 立法宗旨相重合，即保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监 督和保障行政机关依法行政;而从制度运行层面上看，则在于对行 政行为的合法性作出判断，继而决定行政行为是应当维持，还是应 当撤销、变更，或者责令行政机关履行某项义务、重新作出一定行 为。然而无论是复议机关，还是人民法院，不是对任何人在任何时 候、对任何行政行为提出的复议或诉讼都能够受理和必须受理，其 中有一个提起复议或起诉的条件问题。《行政法论丛(第3 卷n上 刊登的案例，是一个对复议机关不予复议决定提起诉讼的行政案 件。这→案件看似简单，但其在案件的起诉与受理方面反映出来 的问题是值得我们认真研究的。 →、本案的难点-一确定 市教委报告的性质 从案情介绍看，此案系由于甲不服学校对其工资、职称问题的 *最高人民法院工作人员 对甲诉某市政府不予复议案的分析 529 处理而向有关部门申诉，市教委将其送呈上级教育主管部门的复 查报告抄送给甲，甲不服提请行政复议，继而引发的行政诉讼。依 照行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为的 合法性进行审查。就该案而言，需要对市政府不予复议决定的事 实依据和法律依据进行审查。鉴于市政府在复议决定中认为，甲 要求复议的事项属于教育行政机关或教育机构对教职工的内部 管理行为，不属于行政复议条例规定的申请复议范围。因此，甲 申请复议的事项的性质以及是否属于行政复议范围，无疑是人民 法院对该行政复议决定进行司法审查的一个重点。 从复议决定的上述表述来看，市政府对甲申请复议的事项的 认识存在一定偏差。第一，甲是对市教委对其反映的问题及处理 意见不服提起复议的，并不是就学校关于其工资和职称问题的处 理提起复议。因此，从逻辑角度讲，甲申请复议的事项不可能既属 于教育行政机关对教职工的内部管理行为，又属于教育机构对 教职工的内部管理行为。第二，甲申请复议的事项一一市教委的 关于甲反映的问题及处理情况的报告(以下简称市教委的报 告)是应上级教育主管部门的要求，对甲的申诉进行复查后，将复 查情况及自己的处理意见上报而形成的。这种完成上级行政机关 交办事项的行为，在行政系统屡见不鲜，主要体现了上下级行政机 关之间的工作关系。如果将其认定为教育行政机关对教职工的 内部管理行为，恐怕略属牵强。 对此，一审法院显然已有所认识，故其没有完全采纳复议机关 的理由。一审法院认为，甲申请复议的事项是行政机关内部公 文，不是对甲本人所做的具体行政行为。然而这一认定仍然比较 含糊:一来没有明确市教委报告的性质，申请复议的对象只能是具 体行政行为，而不是内部公文。笔者推测一审法院是想说明，公文 是行政行为的载体，内部公文自然为内部行政行为的载体，因此甲 申请复议的对象是内部行政行为，而内部行政行为不属于行政复 530 行政法论丛第4 卷 议条例所规定的复议范围，市政府对此不予复议是正确的，应予维 持。二来不是针对甲本人所做的具体行政行为的表述是不妥当 的，从字面意思看，似有剥夺原告起诉资格之嫌，因为即使不是针 对甲本人所做的具体行政行为，并不意味着甲不能对侵犯其合法 权益的具体行政行为提请复议或诉讼。前后两句话连起来看，又 由于采取了内部行政行为和具体行政行为这两种行政法理论 上对行政行为不同的分类标准，其在内洒和外延上均有重合之处， 用以说明甲申请复议的事项不属于申请复议范围，恐怕很难表达 清楚。 综合复议机关和一审法院的认识，虽然都存在一定瑕疵，但可 以看出其中的一个共同之处，即都认为甲提请复议的对象一一市 教委的报告是→个内部行政行为，不属于《行政复议条例》所规定 的申请行政复议拖围。然而无论是复议机关还是一审法院都忽视 了一个情节，即市教委的报告特别注明抄送了甲本人，使得甲从正 规途径得知这一被认为是内部行政行为的报告，如果本案采取一 般情况下对内部行政行为提起的复议或诉讼一概不予受理的做 法，对当事人来说是不公平的。这种情况如何对待和处理，笔者试 述一二。 以行政行为的作用对象为划分标准，行政行为可以划分为内 部行政行为和外部行政行为。前者是指在行政系统内部，行政机 关对于其