集体建设用地指标流转的机制改革研究.pdfVIP

集体建设用地指标流转的机制改革研究 李、冷烨 提要:以成渝两地地票制度为代表的现行指标流转机制将土地使用行政规制形成的财 产利益转化为可以单独交易的建设用地指标，通过可交易权利的市场化方式补偿了建设屑地退 出方，激励了土地利用规划的实现，同时为人口城镇化提供了资金支持。但该制度与征收范围 缩小、集体经营性建设用地入市以及土地使用规制制度改革存在内在矛盾。建设用地指标交易 实质将农村建设用地面积平面转移到了城市，为了防止造成摊大饼式城市化模式，并通过增 加可交易权利的需求从而提升交易价格，平面的建设用地指标交易应改革为立体的建筑容 积交易. 关键词:集体建设用地指标流转 建筑容貌交易 土地使用规制 可交易权利 作者李汾烨，法学博士，上海师范大学法政学院讲师o (上海 200234) 供了补偿，为促进建设用地布局调整、土地集约使用创 设了制度通道。然而，地票交易实践中出现强制流 一、导言.指标交易的创造与争议 转、价格剧烈波动，落地困难，农民收益不高等现象， 凸显了目前指标流转中价格形成机制不明、依附于 十八届三中全会公报再次明确提出了集体经营性 政府征地等结构性矛盾。 建设用地入市的改革思路，改革政府垄断土地一级供 应的共识已基本形成.一些地方也已出现了以集体经 法学界对于指标流转的研究多来自于民商法和 营性建设用地使用权为标的的实地流转实践，①以及 经济法学者，主要是从指标流转的市场交易属性切 人，认为指标市场化交易保护了耕地，使农民分享了土 以建设用地指标为标的的指标流转(俗称地票)实 地增值利益，但为了私权的更有效保护，应完善现有制 践.②其中，指标流转给远郊闲置建设用地的复垦提 哥本文得到了国家社科基金重点项目《推进入的城镇化的重点难点问题研究只批准号:14AZD02日，上海市哲学社会科学规 划青年课题俨集体建设用地指标流转制度改革的行政法研究X批准号:2015EFX003) 以及和上海师范大学城市治理与法治建 设青年工作坊的资助. ① 地方实践在中央层面得到了正面肯定. 2015 年 2 月 27 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定z 授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区〉行政区域，暂时调整实施4 中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国 城市房地产管理法》关于集体经营性建设用地人市的有关规定. ② 指标流转在本文中的界定主要是指基于《土地管理法的用途管制制度，在一些地方进行的建设用地指标通过拍卖等 市场化交易方式在指标形成主体和土地使用权人之间进行的转让行为.参见4重庆农村土地交易所管理暂行办法}、《成都市人民 政府关于完善土地交易制度促进农付土地综合整治的意见〈试行)). 一 142 一 集体建设用地指标流转的机制改革研究 度，尽可能减少现行过程中政府强制和干预.①也有学 (-)指标的法律基础 者一方面认识到建设用地退出、土地复垦中政府的责 总体而言，我国对土地使用的公共限制主要来自 任，另一方面强调私权的完整性，进而认为应当取消建 于《土地管理法》和《城乡规划法》所确定的各类规划。 设用地指标的交易，对集体建设用地复垦的补偿和奖 基于耕地保护的目的，土地管理法》