地方政府政策执行主观偏差行为的博弈分析.pdfVIP

社会科学 2007 年第 8 期 周国雄 ：地方政府政策执行主观偏差行为的博 弈分析 地 方 政 府 政 策 执 行 主 观 偏 差 行 为 的 博 弈 分 析 周 国雄 摘 要：在贯彻中央政策 的过程中，地方政府执 行政 策的态度 以及中央、地方两级 政府 策略互动的结果, 在很大程度 上决定着政 策执 行的效果 。本文从博弈理论 的视 角出 发，通过分析地方政府主观偏差行为 的表 现形式及两级政府策 略互动的博弈机理，探讨 实现有 效博弈均衡的参数条件，并就提 高地方政府政策执 行绩效提 出制度创新建议。 关键 词：公共政 策；政 策执 行；主观偏 差行为；博弈 ；制度创新 中图分类 号：D6 3 文献标识码：A 文章编号：02 57- 583 3( 2 007) 08- 007 3- 0 7 作者 简介 ：周 国雄 ，上海理工大学管理学 院博 士研 究生 （上海 2 0 0 09 3 ） 公共政 策是政府 履行行政职 能、实施公共 管理 的重要手段之一。政策 目标的实现程度 ，直接 影响着政府 管理 的绩效水平。传 统的政策分析理论认 为，科学 的政策制定环节 是顺利实现政策 目 标的关键，只要 内容合理 、程序合法 ，政 策精神的落实就水 到渠成 。如果说这种观点在 以高度集 权为特 征的计划 经济 时代还基本适应 的话 ，那 么在改革开放 日益深化的今天 ，显然 正受到来 自公 共管理 实践 的严 峻挑 战。从部分地 区频频发生的 “三农”政 策执 行不力 、小煤矿治理难等 问题就 不难看 出， 由于地方政府执行政 策的主观偏 差行为 导致的 中央政府政策局部甚至完全 失效的 问 题，正成为摆在 理论 界和实践工作者面 前的重大现 实课题 。 一、地方政府政策执行主观偏差行为的表现形式 所谓政 策执 行主观偏 差行为 ，是指 公共政 策执 行主体在 贯彻落 实上级政府制 定的公共政 策 时，基于 自身利益最大化 的考虑，未能严格按照政策精神实质和地方 实际情况，有 效地贯彻落 实 上级政 策，致使上级政策 目标部分或全 部落空 的特 定行为的总和 。根据表 现形式的不 同，常见 的 地方政府政策执 行主观偏 差行为主要有以下 5 种类 型： 1. 政策 附加 。所谓政 策附加 ，是指政 策执行主体在执 行上级政 策的过程中，人为附加 了不恰 当的 内容, 使政策 的调整对 象、范围、力度、 目标超越 了原政策 的要求，影响 了原政 策精神的忠 实表达①。政 策附加表面上看起来 是地方政府 结合 实际贯彻落实上级政 策，是具体 问题具体分析， 而其 实质则是利用 附加不合理的条款为上级政 策 强行增添若干新的 目标，变相扭 曲上级政策精 神，从而达到谋取 自身不正当利益 的目的。以我 国的计划生 育政 策为例。实施计划 生育政策的 目 的是为 了控制人 口数量、提高人 口素质。但在一些地方 ，超生罚款却成为 了乡级政府财政 收入重 收稿 日期：2 007 - 05 - 05 ①　张国庆：《公共政 策分析》，复旦大学出版 社2004 年版，第24 0 页。 7 3 社会科 学 2007 年第 8 期 周 国雄 ：地方政府政策执 行主观偏差行为 的博弈 分析 要来源。为此 ，有 些地方在 国家计划 生 育政 策的基础 上，附加 出台地方 “土政策 ”，把生 育第 一 胎的指标 公开拍卖，对 育龄妇女 的管理采 取 “睁一 只眼 闭一 只眼”的态度 ，只等超 生以后征 收罚 款。这样一来， 国家 的计划 生育政策不但 没 能落 实，反而助长了人 口增长 ，造成 了恶 劣影 响① 。 2. 政 策替代。政 策替代是指执行主体利用政策 的抽 象性特征和 自由裁量权 , 以本地 区或本部 门具有特殊 性为借 口，做 出不 同于原有政 策精神 实质的解释, 从而扭 曲上级政 策精神 为我所用， 甚至 以自行制 定的 “土政策 ”直接 替代原政策 。政策 替代 的实质就是钻政 策和制度 的空子 ，打着 “实事求是”的旗 号，