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问责官员复出规范化及其瓶颈【摘要】问责方兴未艾,而 “问题官员”屡屡闪电复出,让公众非常不满。为了更好地解决问责与复出相平衡问题,需要对问责官员的复出程序进行必要且合理的规范,同时,还应配以相关的制度变革,才能起到一定的功效 【关键词】问责官员 制度缺失 制度规范 自XX年非典肆虐引发问责风暴以来,官员问责现象屡见不鲜。相应的问责制度,也从地方试验逐步走向最近的中央立法。在重大事故或事件造成恶劣影响之际,对负有领导责任的高官实施问责,的确给人以政治开明的新鲜感。以往在绝大多数情况下仅仅追责具体执法或承办人员、而听任决策者或领导者逍遥自在的作法,已经开始在制度层面上扭转。国人由此对民主政治、责任政府多了一份期盼 然而,信息社会、网络社会的渐趋形成,使得以前可能难以引起普遍关注的问责官员“复出”现象,层出不穷地见诸纸质或网络媒体的报道之中。“快速复出”“悄然复出”“曲线复出”正在磨蚀民众刚刚萌芽的期盼,方兴未艾的问责制也正在经历信用危机。应付此危机的良策,唯有对问责官员复出机制加以必要且合理的规范;但是,复出机制只不过问责制、干部制乃至政治制度之微小组成,仅将其规范化而不配以相关制度变革,仍有收效不著的问题 复出的失范及其弊害 目前,关于问责官员复出的规则,散见于若干规范性文件之中: XX年的《党政领导干部辞职暂行规定》第29条规定,“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部,根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”这里的“适当安排”实际上也可归于大众心目中的“复出”,然而,若与上述规范相结合,“适当安排”应该排除1年以内即安排领导职务的可能性 XX年的《公务员职务任免与职务升降规定》第29条规定,“降职的公务员,在新的职位工作一年以上,德才表现和工作实绩突出,经考察符合晋升职务条件的,可晋升职务。其中,降职时降低级别的,其级别按照规定晋升;降职时未降低级别的,晋升到降职前职务层次的职务时,其级别不随职务晋升。”该条只是对降职1年后的职务或级别晋升做了特别规定,没有触及其它情形 XX年6月30日,中办、国办联合发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称“《问责暂行规定》”),虽然成为当前中国全面规定行政问责制的最高位阶的规范文本,但它只字未提“复出”问题 最后,XX年1月1日出台的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第16条规定,“受到调离岗位处理的,一年内不得提拔;引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务,两年内不得提拔;受到降职处理的,两年内不得提拔。”该条也涉及“复出”问题,可是:一、适用范围延及“调离岗位”和“免职”;二、降职后提拔的期限,比《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员职务任免与职务升降规定》的规定,更为严格 从以上零散规则可以窥知:一则,问责官员复出问题尚未在制度上予以系统地应对,在复出条件和复出程序这两个主要方面,都缺乏明确的、周全的规范;二则,既有规则不仅短缺,相互之间还存在不尽一致或冲突的情形;三则,这些规则丝毫没有体现对人民知情权、参与权、表达权、监督权的尊重和保障。因此,问责官员五花八门的复出现象,可能会有公众诟病的“官官相护”、“任人唯亲、任人唯近”的问题,但是,相应规范的缺失,才是信用危机的真正根源所在。没有完整规范,正当复出与不正当复出鱼龙混杂,公众既然难分青红皂白,也就容易激发一律质疑的情绪,更是威胁到问责制本身的信用 复出机制规范化之设想 既然根源如此,问责官员复出机制的规范化、制度化,应尽快提上议事日程。相关设想可从基本原则和具体制度两个维度上予以展开 首先,问责官员的复出应该遵循以下基本原则:一是依法。若复出规范化得以实现,那么,严格依照规则办理问责官员复出事宜是第一要义。否则,规范化就毫无价值可言。因此,也就需要对违法复出现象予以查究和追责;二是理性。问责官员的复出与否,需视其一贯的品德和才能表现、在问责事件中的过错程度、对新岗位的胜任能力等情形而定。因人而异、因事而异,是制度理性的体现;三是透明。问责官员复出的整个过程和重要环节皆应公之于众,主动接受人民的监督,以坦坦荡荡、光明磊落取代躲躲藏藏、偷偷摸摸,从而减少不必要的猜忌;四是参与。对于问责官员是否适宜复出的问题,在政府主导制之下,应吸纳公众参与、民主评议,作为重要的考量因素 其次,围绕着依法、理性、透明、参与四项原则,在复出条件和复出程序这两个大的方面,来建构问责官员复出的具体制度:一、复出条件可以包括资格条件和成熟条件。确定问责官员是否具有复出资格,应当主要考虑问责事由中官员的主观过错程度。若在问责事件中,问责官员存在故意或重大过失,那其明显不具备以尽职尽责的行为为公共利益谋