我国土地出让基金制度构想.docVIP

我国土地出让基金制度构想必要性与可行性分析 我国现行的土地出让制度对于社会经济发展起到了积极的推进作用，但是在新的形势下，土地出让收益分配制度不尽完善问题又十分突出。分析土地出让制度存在的问题，参照国外经验，我们认为，我国土地出让制度迫切需要改进与完善，当务之急是构建新型的土地出让基金制度。 土地出让制度面临的现实问题：资金的诱惑与管理 随着我国社会经济发展环境不断发生变化，现行的土地出让制度暴露出的问题主要表现为以下几个方面： 引致地方政府的短期行为 现实中，目前我国各种类型的土地出让年限都长于一届或数届政府的任期，而现行的政绩与招商引资挂钩、与GDP增长挂钩的考核政策和地方财力相对分散的财政体制，使政府为在任的短期内“快出政绩”而不得不依赖 “土地财政”。 众所周知，土地出让金实际是地租的贴现，如果一次性缴纳土地出让金，则一届政府出让的土地已经提前提取了隶属于以后几届政府的土地收益。在经济利益的驱动下，必然会出现政府“寅吃卯粮”的饥饿供地方式，过度出让土地。一定区域的土地资源是有限的，如果一届政府过度出让，可能会导致未来的政府无地可卖，还会导致低水平重复建设，不利于经济的可持续发展。 出让年限规定不科学 我国的土地出让制度对不同类型用地的出让期限,有着不同的规定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。尽管这只是对最高出让年限的规定，但在各地的出让中往往将最高年限当作唯一的标准年限来执行，无论何种情况，一律按该用途的最高年限出让。按照这样的年限规定和一律就高的执行方式，一方面，我国可供出让的有限国有土地必然在不远的将来大部分进入已出让而未到期的状态，而增量土地的补充又不得不予以越来越严格的控制；另一方面，由于我国土地市场尚在发育初期，规范、成熟的市场尚未形成，加之受到整个国民经济发展水平的制约，地价水平偏低，以此低水平的地价一次性地将土地使用权出让数十年，国家将损失今后因经济和市场发展导致地价上涨而带来的巨额土地收益。 出让金收缴方式不合理 土地出让金的一次性缴纳，一方面会引致地方政府的短期行为，造成国有土地收益的损失和政府间的代际不公平现象，另一方面这种一次性收缴土地出让金的行为也无疑会增加企业和个人的经济负担。企业要将其未来若干年的土地使用成本预先扣除，势必会对企业的生产经营产生较大影响。而对于个人而言，把几十年的地租一次性计入房价，也会大大提升商品住宅的价格，增加购房者的经济负担，从而影响房地产业的合理有序发展。 土地管理权限混乱且容易滋生腐败 由于土地出让可以带来较为丰厚的一次性收入，而经济主体又存在着对区域经济发展利益的更多追求，一度造成我国土地市场中的管理权限混乱且多头供地现象，这种恶性竞争不仅导致耕地大量流失，也带来区域整体利益的损失。也正是基于这种严峻的现实，为进一步加强国家对国土资源的宏观调控，实行最严格的耕地保护制度，强化省级人民政府对国土资源管理的责任，中央于2003年年底决定，完善土地管理制度，实行省以下土地垂直管理体制。 同时，土地管理部门直接与房地产开发商产生联系，开发商为顺利低价拿到宗地或降低开发成本而争相贿赂相关部门的政府官员，导致滋生腐败。 土地出让制度改革的理性判断：基金设立的时机 制度运行的周期规律 一切制度都是有其生命周期的，制度效力的产生，也有一个“低效－增效－高效－递减”的过程，如果不对制度内容及结构进行及时调整，则可能导致制度运行低效，甚至产生负效力。 根据制度周期理论，对我国现行土地出让制度所经历的阶段以及当前所处的阶段作一判断： （1）低效期（1982年～1989年）。事实上，我国的土地出让制度效仿了香港的土地批租制度，深圳特区于1982年开始对使用土地的企业收取不同标准的土地使用费，意味着引入市场因素的土地出让方式开始。随后，抚顺、广州等城市从1984年起也先后推行这种有偿使用的形式。直到1989年，以有偿方式出让土地仅在我国少数经济发达地区的城市实行，因此，这一阶段是现行土地出让制度实行的低效期。 （2）增效－高效期（1990年～2002年）。1990年5月19日，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院55号令），法律上肯定了土地有偿出让制度，土地的资产效应逐步得以彰显。据资料显示，广东省仅1992年1月～9月，土地收益就已达80亿元，相当于1991年全省总收入的47%，是1992年全省财政总收入计划数的44%。之后，国土资源部在1999年1月27日、2002年5月9日和2002年8月26日相继发布了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使