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关于我国信访制度困境及改革途径思索摘 要：近年来我国经济发展的加速与社会转型的加快，诸多的矛盾开始激化和显现，信访量居高不下，甚至出现了相当数量的越级上访、闹访、缠访，对社会的稳定运行产生了负面影响，学术界甚至有学者提出废除信访制度。群众为什么不愿意根据法定的方式和程序，而选择越级信访，甚至不断地重访这种极端的方式来解决问题呢？笔者通过探讨和研究我国信访制度所面临的困境，试图找出合理的信访制度改革途径。 关键词：信访 制度 民生 引 言 信访制度是我国各级政府施政过程中，政府与民众进行沟通、交流、互动的一种方式。所谓信访就是公民、法人、或其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求的行为过程。可以说，信访制度是与中国各级政府施政过程相伴随、富有中国特色的一个制度。在建国初期，信访制度在监督政府工作、反腐倡廉方面起到了重要的作用，为我国群众提供了一条相对灵活的意见上达的渠道。 1.现状 目前在信访政策方面，国家一方面一直强调不能压制群众的正常上访，要充分保障群众的民主权利；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访，且对上访者不准拦访、截访。所以，面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。因此，出现了群众越级信访的现象时，责任单位就会被要求无条件的接访。这充分暴露了我国信访工作的不正常性。同时，近年来，在我国，相对于行政机关，立法机关和司法机关缺乏应有的权威，在公众中缺乏足够的信用。正是由于这种公共信用的缺失，导致群众遇到了问题就直接去找他认为最管用的人或者部门。另一方面，个别人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并为更多的信访人所效仿，带来社会负面效应。 2.透视我国信访制度的困境 2.1越级信访的增多，暴露出我国司法权威性和政府公共信用的缺失 据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%；中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。[1]这反应出省、地、县一级地方政府已失去了或正在失去信访者的认同。同时，行政权力对司法权力的干预，造成司法部门失去了独立执法的权力，让人们不再相信法律，而是相信中南海、天安门。 2.2上访人的“清官情结”严重，对我国法治建设造成不利影响 按照信访主体利益动机划分，目前我国公民信访的内容主要集中在两个方面，一是请求解决个人或集体的矛盾和困难，即反映问题，二是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行控告、检举，针对诉讼案件的为多数、非诉讼案件的为极少。也就是说，目前，信访主体的信访动机倾向单一化对于法律诉讼案件的信访成为焦点。应该承认，少数诉讼案件的上访，是由于司法不公引起的，但是，有的却是因为败诉方对法律不理解、误解引起的。 2.3信访工作存在大量非规范性现象，人治色彩浓厚 信访救济最大的弊端在于非规范性和结果的不确定性。信访不可能依据各方面的规范来处理问题，它只能依据信访者与处理单位的协商与讨价还价。信访救济除宪法外没有直接、具体的法律依据。相反，支配信访救济的是一套因人而异、变动不居的规则。因此，与司法救济相比。信访不可能提供普适的和可预期的权利救济。 2.4信访成本高，但收益却很低，造成尤其是公共资源的浪费 信访成本包括信访人的成本和公共成本。信访人的成本包括信访的路费、时间甚至人身安全和精神等诸多方面。相比较于个人成本，政府部门所付出的公共成本更是高昂的。单是从北京接回上访人员所花的钱就是极其可观（况且很多越级上访人员是累计达几十次的重访）。另外，在搜集信访源信息、劝说甚至阻止群众上访所消耗的人力物力同样使国家机关不堪负荷。 调查显示，近些年，每年通过上访解决的问题只有2‰，[2]也就是说，只有极少数人通过上访达到了自己的目标。这对任何一个想通过信访解决纠纷的人来说，其成本都是不可计量的。对于那千分之二以外的信访者来说，他的成本是无限大的。 3.关于信访制度存废问题的探讨 由于信访所造成的不合理社会现象愈演愈烈，学界产生了两种针锋相对的改革思路：取消信访和强化信访。 中国社会科学院的于建嵘博士认为，