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美国水污染控制立法所确立的调控机制 徐祥民 于 铭* 美国水污染控制立法已经有一百多年的历史。从1899年的《河流和港口法案》（又称《垃圾法案》）到 2002年11月27日新修订的《联邦水污染控制法》，美国的水污染控制立法有了重大的发展，形成了一套 对控制点源污染很有成效的法律制度，确立了多种水污染控制制度相互补充、相互制约的平衡型的管理模 式。现行的《联邦水污染控制法》对水污染问题采用了多层次的管理模式，形成了以 “命令控制”为主， 以“经济刺激”为辅，以 “公众参与”为补充的水污染防治的调控机制。命令控制机制是有效控制水污染 的组织保证，它通过合理的权力配置实现权力的沟通与协调；经济刺激机制是消减水污染的激励因素，他 运用市场的力量实现环境公共利益与个体经济利益的结合；公众参与机制是水污染管理中单纯的僵硬的行 政管理与多元化的灵活的自律自为相结合的管理模式。本文以美国水污染控制立法中的相关法律规定为主， 探讨上述三种机制在美国水污染控制方面发挥的作用，希望对完善我国水污染立法的调控机制有所帮助。 一、命令控制机制 美国是命令控制型的环境管理模式的发源地。这种模式所推崇的强制性的行政管理逐渐发展成为世界各国 水污染防治和水环境管理的主要方式。该模式在美国主要表现为由联邦机构制定水污染控制的基本政策和 污水排放标准，由各州实施的强制性管理制度。这种管理制度以基于污染控制技术的排放标准管理为主， 以水质标准管理为补充，以总量控制和排污许可证为主要内容。《联邦水污染控制法》半个多世纪的变迁 可以清晰的体现出命令控制机制的形成和发展。 首先从权力角度看，控制水污染的行政权力逐渐产生了向政府中的某个特定部门聚集、向联邦政府聚集的 趋势。 现代联邦水污染立法的历史开始于1948年的《联邦水污染控制法》。该法认为水污染控制首先是各州和地 方政府的责任，联邦政府相对于州政府来说处于次要地位。联邦政府最主要的责任就是在技术和资金上支 持地方政府建立和实施水污染控制项目。该法仅仅授予联邦政府对州际污染提起公共损害赔偿诉讼的权利。 而这种授权也是有限的，联邦政府只有在取得污染源州的同意并且在一系列的通知、警告、听证和会议建 议之后才可以提起诉讼。随后，国会在1956、1961、1965、1966、1970年五次修改了该部法律，逐步通过 立法的方式扩大了联邦政府控制水污染的权力范围。例如，56年的修正案允许联邦政府对州际污染提起诉 讼而不必取得污染源州的同意；61年的修正案增加了联邦政府召开《联邦水污染控制法》执行会议的权力； 65年的修正案（又称《水质法案》）要求各州针对州际的水域建立水质标准和达到该标准的实施计划，并 要求各州向新建立的联邦水污染控制机构递交该计划以获得批准；66年的修正案（又称《清洁水恢复法案》） 允许针对国际边界水域使用联邦水污染控制的规定等。但是1972年之前的立法在改进国内水质上的成果是 有限的。到 1972年，大约有一半的州已经接受了水质标准，但是联邦立法却没能推动有意义的进步以强制 实现那些标准。更严重的问题是，联邦政府对水污染控制的有限权限和复杂的程序被证明是效率低下的。 美国水环境污染的日益加重促使了1972年《联邦水污染控制法》修正案（又称《清洁水法》）的出台。修 正案扩大了联邦对美国航行水道污染控制的管辖权，并且改变了联邦水污染控制的方法，在继续和扩大实 施1965年修正案要求的水质标准的同时，将焦点转向了在全国范围内统一适用的以可行性为基础的控制技 术标准。在建立新标准之外，72年的修正案还建立了一个由联邦环保局（EPA）执行的排污许可证制度。 联邦政府在没有取代州政府的前提下，对水污染控制发挥主导作用，它的目的依然是防止污染以保护各州 的利益。各州也依然保留着重要的权力，继续制定自己的水质标准和排污许可标准，但这些标准不能违反 联邦立法。 1972年之后，国会又对该法进行了多次修订，其中比较重要的是1977、1981和1987年的修订。这三次修 订对控制机制的贡献在于国会重申了联邦环保局为防止水污染恶化可以施加更加严格的规定；并且授予联 邦环保局行政处罚权。 行政权力的集中与效力等级的提升，能避免各机构在控制水污染时仅从自身利益出发而忽视整体利益，能 加强各机构之间的分工合作以减少权力设置的重复和空白，从而较好的实现了全美国水污染的统一监督管 理。所以权力越是集中并趋向单一管理主体，其管理责任就越明确，各主体之间的破坏性竞争和摩擦就越 小，对水污染的控制就愈为有力。 其次，从内容看，联邦立法与地方立法效