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大陆土地利用规划工作的现状与展望 董祚继‘ 摘要：为切实保护耕地、控制建设用地过度扩张、保护和改善土地生态环境，促进经济 社会可持续发展，大陆通过修订《土地管理法》，强化了土地利用总体规划的法律地位 和作hi，组织开展了各级土地利用总体规划的编制和实施工作，并建立了一系列管理制 度．当前土地利用总体规划实施情况总体上较好，但爱国家和地方政策调整。经济快速 发展中的不确定性因素增加等的影响，部分地区土地利用规划实施中用地需求与规划指 标不足的矛盾比较突出，规划用地布局调整比较频繁，其中还存在违反规划批地、用地 和随意调整规划等问题．必须进一步拓宽土地利用规划思路，完善规划调控方式和方法， 加强规划法制建设和民主管理，积极运用经济手段和先进科技手段加强规划管理，加速 规划人才培养和职业制度建设． 关键词：土地利用规划；形鹫；弋筹 1大陆土地利用规划工作的背景和基本制度 改革开放以来，随着工业化、城市化进程加快和人口的持续增长，大陆 土地利用发生了巨大的变化．其主要特征，一是耕地面积大量减少，虽然不 同时期耕地面积减少幅度和原因不尽相同，但减少趋势却一直未能逆转(图 1)。二是居民点工矿用地和园地、经济林、鱼塘等农用地不断扩大。据统计， 1978—1985年居民点及工矿用地面积平均年增长3．54％，是历史上最快的时 期：1985—1996年，由于颁布了《土地管理法》，依法加强了土地利用控制， 居民点及工矿用地面积增幅回落，但年增长速度仍达到1．76％，大大超过同 期人口增长率和城市化水平增长速度。三是基础设施(包括交通、水利等) 用地持续高速增长。四是林地面积扩大，但牧草地大量退化为沙地或荒草地， 土地退化呈扩大趋势(图2)。 董祚继 国土资源部规划司土地利用规划处处长、高级工程师 辨证地分析过去20多年土地利用的演变，应当说其趋势在一定程度上反 映了社会经济发展的要求，是经济高速发展和产业结构调整的结果。但其中 的一些重大变化，如耕地锐减、建设用地过度扩张、土地退化等，毫无疑问 对国家社会经济的可持续发展构成了潜在的巨大威胁，在许多地方已成为影 响当地稳定和发展的严峻的现实问题。为了加强土地管理特别是耕地保护工 作，中央政府于1986年成立了统一管理城乡土地的国家土地管理局，制定颁 布了《土地管理法》；1998年又与地矿、海洋、测绘等部门合并组建了国土 资源部，同时修订颁布了新的《土地管理法》。新法根据社会主义市场经济发 展的内在要求，在土地管理制度设计上，提出以土地用途管制制度取代过去 的分级限额审批制度，并以土地利用总体规划作为土地用途管制的基本手段。 几年来，各级人民政府依法组织开展了土地利用总体规划的修编和实施工作， 建立了一系列管理制度，基本形成了由法规体系、行政体系和运作体系构成 的土地利用规划体系。这一体系包含了以下一些基本制度： 一一土地利用规划是调控土地利用的国家措施，实行集中统一管理与分 级管理相结合的行政管理体制。《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地 用途管制制度”，“国家编制土地剃用总体规划，规定土地用途。”在强化中央 政府土地利用规划权力和职能的_基础上，根据大陆行政管理体制，土地利用 规划管理实行国家集中统一管理与分级管理相结合的行政管理体制，主要包 括：各级人民政府组织编制土地利用总体规划，下级土地利用总体规划应当 依据上一级土地利用总体规划编制：土地利用总体规划实行分级审批，其中 省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院审批；省、自治区人民 政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利 用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准；上述规定 以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准，其 中，乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治 州人民政府批准。 一一现阶段土地弄l】用规划的核心是保护耕地、控制建设用地、保护和改 善生态环境。大陆人口多，人均土地特别是耕地面积少，可开发利用的后备 土地资源严重不足，同时又面临改革开放、发展经济与保护环境的繁重任务， 各业用地矛盾尖锐。因此，土地利用规划的主要目的和任务，是统筹安排各 业用地，保护耕地、生态用地等重要土地资源，维护土地利用的社会整体利 益，实现土地资源的可持续利用，促进经济社会可持续发展。 一一土地利用规划分为总体规划、专项规划和详细规划，其中总体规划 占有统揽全局的重要地位。土地利用总体规划具有强制性(各级人