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生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 分享发展成果，共同协调发展 周劲松 摘要：城镇体系规划中的城镇被确定不同的等级、规模结构和职能分工，区域中各城镇的发展存在天然和人 为的不平衡性、不均匀性。通过实例分析城镇体系规划在制定和实施中存在的一些问题，说明在快速城市化的中 国，城市发展突飞猛进，城镇体系中各城镇，特别是为重点城镇发展付出牺牲的城镇发展要求应该得到应有的尊 重，分享整个区域的发展成果是城镇体系中各城镇共同协调发展的必然要求。平衡区域内各城镇的利益分配和全 城镇体系总体发展成果的共享，提高各城镇参与、实施城镇体系规划的主动性和积极性，加强城镇体系规划科学 性、法律约束力、行政约束力，是有效实施城镇体系规划的保证。 关键词：城镇体系规划 分享 发展成果 协调发展 1 引言 我国的城镇体系的发展现状是：城市化水平滞后，大、中、小城市发展不协调，聚集效应得不到 充分发挥；城镇专门化程度不高，城镇职能结构同构，主导职能老化；城镇体系发育极不平衡，城镇 建设分布过密过疏，区域基础设施浪费严重；城镇发展各自为政，城镇网络关联结构不健全。 城镇体系中的城镇发展，首先需要重点城镇发挥“中心极”的作用，让重点城镇先发展起来。在 重点城镇发展起来后，应将发展成果分享给其他城镇，以带动其他城镇的发展，共同协调发展。 2 区域内不能共享发展成果，城镇发展各自为政，是城镇之间发展不协 调的因素之一 区域内各城镇不能共享发展成果，城镇发展各自为政，纷纷以本地的利益为发展准绳，城镇之间 发展不协调，相互争夺资源和投资，此所谓城市竞争，激烈之度甚至以邻为壑。特别为重要城镇提供 资源或产生利害影响的地区，一旦失控，将影响区域内重点城镇的发展，甚至发展停滞，给整个区域 的长远发展造成巨大的损失。 这里有个事例，某市北部有一个大水库，承担数百万城市人口的饮水重任，是城市的大水缸。而 北部毗邻水库的市属县把别墅、住宅、工业园区等规划一步一步贴近水库。大量的农田、沟渠，变成 居住小区、工业园区，环绕水库区竟有数个工业园区，雨水通过雨水管进入城市河流的下游，水库的 集水区逐步减少，大量的人口、工业生产接近库区，人类的生活工作行为不可避免带来这样或那样的 污染。而城市每年从数百里外山区买水入水库以供给城市用水，水库承担着城市发展的重任，众所周 知，历史上很多城市就是因为缺水而废弃，城市生态系统是一个脆弱的系统，一旦发生意外，如旱灾、 水灾、化学品污染等事件，将会给重要城市的发展建设带来不可估量的损失，甚至会造成城市发展的 停滞。然而县里的同志们认为：近水库区周围的土地可以高价出售，房地产开发可以创造良好的居住 环境，形成高品质的住宅区，高房价带来较高的GDP 指标。招商引资形势逼人，不能满足投资者的需 要，如何吸引投资，带动地方的发展。且说为官一任，总得有点政绩。 1 生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 我国《城乡规划法》第十四条、第十五条、第二十八条规定，地方政府编制、实施城乡（城市） 规划。不能共享发展成果，城镇发展各自为政，只根据本地的需要实施发展规划。在城镇体系规划的 法律约束力、行政约束力不到位的情况下，易导致城镇发展不协调。 3 区域内非重点城镇，或为发展受限地区理应分享已发展地区的红利， 共享发展成果 上面事例也说明一个现象，为重点城镇或整个城镇体系承担配角的城镇发展要求是强烈的，应该 得到应有的尊重，如果因特别原因而被限制发展，该地区应该从整个区域的发展成果中分得应有的红 利。只有城镇体系中的每个城镇共享了整个区域的发展成果，“城乡一体化、全局一盘棋”才能行得 通，理得顺，区域内各城镇才能以区域发展的大局为重，共同协调发展。 4 城镇体系规划的制定和实施的一些问题 4.1 区域发展成果的分配问题 根据《城镇体系规划编制审批办法》第3条规定：城镇体系规划的任务是：综合评价城镇发展条 件；制订区域城镇发展战略；预测区域人口增长和城市化水平；拟定各相关城镇的发展方向与规模； 协调城镇发展与产业配置的时空关系；统筹安排区域基础设施和社会设施；引导和控制