关于我国环境纠纷行政仲裁的反思与重构(1).pdfVIP

关于我国环境纠纷行政仲裁的反思与重构 吴 勇* 摘要：我国的环境执法实践正寻求用行政仲裁处理环境纠纷,这使得有必要重新审视因缺失法律上的依据 而沉寂多年的行政仲裁。从仲裁自主性原则、从行政仲裁解决环境纠纷的优势、从环境纠纷的复杂性、多 样性对解决机制的要求、从外国的环境纠纷解决的实践来考察，环境纠纷行政仲裁具有正当性和现实性， 因而有必要重构我国的环境纠纷行政仲裁制度。 关键词：环境纠纷 行政仲裁 正当性 环境纠纷行政仲裁是指双方当事人事先约定或事后达成协议，由行政仲裁机构依法以中立第三人的身份对 环境纠纷按照仲裁程序作出裁断的法律制度。近些年来，随着众多的各式各样的环境纠纷的出现，在环境 执法实践中，出现了一些地方环境行政机关试行通过环境行政仲裁来解决环境（污染）纠纷案件的现象， 如在江苏、上海、黑龙江等地都有试行环境行政仲裁的做法。但是通过仲裁达成的协议并不具有法律效力， 也就是说它并不是真正意义上的仲裁。注意到我国目前并不承认环境纠纷行政仲裁制度，这使得我们必须 重新考察沉寂多年的环境纠纷行政仲裁：环境纠纷行政仲裁沉寂的原因何在？用行政仲裁来解决环境纠纷 是否具有正当性？如何构建合适的环境行政仲裁制度？ 一、 我国环境纠纷行政仲裁的历史考察 在我国，对于环境纠纷的行政仲裁可以1994年为分野，1994年前认可行政仲裁解决环境纠纷。1994年后， 随着《仲裁法》的颁布，环境行政仲裁因缺失法律上的依据而沉寂，我们的考察也从这两个分期展开。 （一）1994年前的环境纠纷行政仲裁 在1994年《仲裁法》颁布实施前，我国许多行政机关包括环境保护行政机关都享有行政仲裁权。鉴于我国 当时并没有统一适用的仲裁法，这些行政仲裁的法律依据都是部门或地方的行政规章，如苏州市环境保护 局在1980年制定了专门的《环境保护仲裁条例》并予以施行。国家环境保护局在一定程度上也认可环境行 政仲裁，其于1994年发布的《关于进一步加强环境监测工作的决定》在第二条使用了 “环境纠纷仲裁”、 第四条使用了 “环境污染仲裁”，并要求各地环境监测站加强环境污染纠纷仲裁数据监测。这时环境纠纷 仲裁具有以下几个特点：（1）以一定的行政法规或行政规章为成立仲裁机构的依据。（2）仲裁机构与行 政机关的职能部门合署办公。（3）仲裁机构的负责人为行政机关的主要领导兼任，环境仲裁员主要由各级 环境保护机关在本系统内部考核、审定。（4）环境仲裁机构按级别设置，上级环境仲裁机关有权撤消下级 环境仲裁机关的裁决。（5）实行先裁后审，允许当事人对裁决不服的，可以提起诉讼。 这样的仲裁体制源于仲裁的行政性理论。该理论认为行政仲裁是指依据行政权力对有关纠纷进行的仲裁， 仲裁机构是行政管理机构，是国家行政管理体系中的一个职能部门，它是由行政机关组建，并受行政机关 的监督；仲裁程序具有某些行政程序的特点，依靠行政权解决纠纷；仲裁裁决实质上是一种行政决定；仲 裁权是一种行政性权力，它来源于国家法律和行政法规的规定，当事人的意愿要服从于法律的明确规定和 仲裁机构的职权。仲裁机构所作出的决定具有强制性，但没有终局性，当事人对仲裁裁决不服，仍然可以 通过诉讼的方式请求法院进行审理。 在这种理论指导下的我国环境仲裁体制在实践中出现了一系列的问题：（1）强制仲裁。这是环境纠纷行政 仲裁最为人诟病的地方，这种行政仲裁往往强调仲裁权的行政性，忽视甚至违背当事人的真实意愿，强制 对当事人之间的环境纠纷进行仲裁，使当事人意思自治原则无法体现。（2）行政权力过分扩张，脱离司法 监督。这体现在一些环境行政机关自行制定环境仲裁的规章而取得仲裁权，以及将环境纠纷的解决作为一 项行政职能，将仲裁列为行政机关解决环境纠纷的必备程序。这些问题的存在导致环境行政仲裁的畸形发 展，最终为1994年颁布的《仲裁法》所否定。 （二）1994年后的环境行政仲裁 1994年颁布的《仲裁法》取消了各类仲裁，建立了统一的仲裁制度。按照仲裁法的规定，除劳动争议和农 业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁另行规定外，其他民事纠纷的仲裁都必须遵守《仲裁法》 所规定的原则、制度、和程序。在仲裁机构的设置上，突出了仲裁的民间性。根据《仲裁法》第 14条的规 定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”。另外，《仲裁法》第78条规定 “本法施 行前制定的有关仲裁的规定与本法的规定相抵触的，以本法为准”，第79条规定 “本法施行起设立的不符 合本法规定的其他仲裁机构，自本法施行之日起终止”。从这些规定可以看出，对于环境纠纷而言