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中国环境行政责任制度的创新、完善及其理论阐释 常纪文 （中国社会科学院法学研究所北京100720） 摘要 随着市场经济的日益发展和政治、经济体制改革的不断深入，环境行政法律关系的构成要件及其赖以 存在和发展的经济和社会基础发生了显著的变化，与之相适应的环境行政责任制度也得到了一定程度的创 新和完善。本文从实体法和程序法规定两个方面对环境行政责任的创新和完善进行了归纳和理论上的阐述。 关键词 环境 行政责任 制度 阐释 中图分类号 DF 46文献标识码 A 随着市场经济的日益发展和政治、经济体制改革的不断深入，环境法存在和发展的经济和社会基础发生了 显著的变革，传统的环境行政法律关系在主体、客体、内容方面也产生了一些变化，以环境行政法律关系 为基础的环境行政责任制度也随之得到了一定程度的创新和完善。环境行政责任制度的创新和完善主要体 现在实体法制度和程序法制度的建设两个方面。 一、中国环境行政责任实体法制度的创新和完善及其理论阐释 （一）责任适用范围的拓展 １．适人范围的拓展 环境行政责任适人范围的拓展主要表现为地方行政首长正在成为环境行政责任制度规制的对象。中国传统 的环境行政责任一般仅适用于具体环境违法行为的直接责任人和负有直接管理责任的人。但是随着市场经 济的发展，市场经济所带来急功近利和自私自利的消极影响，如环境污染和生态破坏的跨代转移与跨区域 转嫁现象已经非常普遍，点源执法在一些地方已经功利化和虚化，由此产生的后果是区域环境质量的整体 下降和生物多样性的减少。作为上级政府，对下级行政区域的点源进行个案化的环境行政监督必不可少， 但是从效率和作用上看，宏观上的监督即对区域环境质量和生态多样性进行整体上的监督似乎更大。而在 区域环境保护工作中起决定作用的是地方党政一把手。因此，在重视个人政治和经济利益的市场经济条件 下，除了党性的约束之外，上级政府对下级行政区域进行宏观的环境行政监督，最好的办法莫过于把环境 保护工作的成效和地方党政一把手的政治前途和经济利益挂钩，即实行环境保护的地方行政首长负责制。 地方行政首长对环境质量负责的制度起源于1985年在河南洛阳召开的城市环境保护会议，会议强调市长要 对城市的环境质量负责。此后，国家和地方对该项制度的完善进行了不懈的努力。如 1996年的《国务院关 于环境保护若干问题的决定》从行政法规的层面上正式确立了环境保护的地方行政首长负责制。《决定》 指出： “地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。”1994年的《上海市 环境保护条例》第8条规定： “市和区、县人民政府应当对本辖区的环境质量负责。每届政府应当根据环 境保护规划制定环境 保护任期目标和年度实施计划，实行环境保护行政首长负责制。”从而形成了层次丰富且相互衔接的环境 保护地方行政首长负责制度体系。地方行政首长的区域环境保护义务及相应的责任一般是由环境保护目标 责任书（状）、生态保护责任书（状）、环境污染防治责任书（状）等形式来明确的。责任书（状）一般 既约定不利的消极的政治和行政法律后果，如年度考核扣分、承担法律和纪律责任等，有时也约定积极的 有利的法律后果，如年度考核加分、晋级、奖金奖励、记功等。如2002年6月山东省滨州市人民政府与其 所辖各县就污水处理厂的建设任务签订了责任书，责任书约定，如各县县长没有履行其承诺，就在其年度 考核中扣去相应的分数。1999年以来，广西合浦县闸口镇连续发生3起毁坏红树林挖虾塘事件，砍伐红树 林5万多株。北海市委、市政府、合浦县委分别做出决定，免去闸口镇党委书记的职务，并立案查处。 ２．适事范围的拓展 （１）环境行政合同义务的约定与环境行政责任 由于环境行政合同可以避免环境行政管理机关与行政管理相对人用僵硬和琐碎的法定义务套牢对方，减少 单方的行政命令安排，创建行政执法主体与相对人之间的合作伙伴关系， 克服法律的盲区，弥补环境立法 的漏洞与其他不足，为企业提供丰富且宝贵的信息资源和行为取舍规劝，为环境行政法律关系的主体提供 一个相互展现诚意与沟通的机制， 有利于提高行政管理的效率，转变政府的执法方式， 建立一种和谐的 政企关系。 因而，在美国、日本、法国、德国、葡萄牙等市场经济国家以及我国台湾地区的环境行政管理 领域得到了广泛的应用，成为国家干预经济活动和市场结构的有效形式。 以昭和62年10月至昭和63年 9月底的一年时间为例，全日本由地方自治团体与产业者签订的公害防止协定就有2014份。 在我国大陆， 环境行政合同管理的法治化已经得到一定的发展，如国有土地出让合同制度、国有企业的承包和