审计入宪的演变路径及意义.pdfVIP

2017年第4期 国家审计理论建设专栏 “审计人宪”的演变路径及意义 周 维 培 (中国审计学会，北京100086) [摘要] “审计入宪”是《利马宣言》提出的确保政府审计独立性和履行职责的重要命题，也是四十年来各新 建国家制宪、成熟国家修宪的思想资源之一。“审计入宪”在 192个联合国会员国（同时也是世界审计组织成员 国）的宪法中，位置不一、归属不一、内容也不一，然而它们却是构成现代政府审计制度的重要标志之一。在一些属 于“不成文宪法”的国家，或者虽有宪法却没有审计条款的国家，其审计机关依然具有独特的宪法地位。 [关键词]利马宣言;现代政府审计制度;审计宪法地位;审计机关独立性；国家审计;审计入宪；国家治理现代化 [中图分类号]F239. 44 [文献标志码]A [文章编号]1004 -4833 (2017) 04 - 0001 - 07 一、《利马宣言》提出的制度性命题 “审计入宪”是我们对“最高审计机关进入宪法条文”这一表述的归纳和简称。它作为一个命题、 一项要求、一种奋斗目标，最早是在1977年世界审计组织（INTOSAI)第 9 届大会上颁布的《利马宣 言—— 审计规划指南》中正式提出来的。该宣言从机构设立、官员任免、与议会关系三个维度来强调 “最高审计机关独立性”的具体内容和重要意义，而其前提是它们“应在宪法中加以规定和保障”，否 则一切将无从谈起，一切难以落实。《利马宣言》被称作“政府审计大宪章” [1]，对国际现代政府审计 的整体发展、世界审计组织的机构壮大以及各国最高审计机关的作用发挥，具有不可估量的引领和指 导意义。三十年之后的2007年，在世界审计组织第19届大会上颁布的《墨西哥宣言—— 关于最高审 计机关独立性》，从八个方面提出了独立性的原则和内容，就是对《利马宣言》规则要义的系统阐释， 而其中“审计入宪”也同样作为理论基础和必备条件。2011年和2014年，《利马宣言》和《墨西哥宣 言》曾被两度写入联合国大会决议，强调最高审计机关在一个国家内部治理中的重要性，重申最高审 计机关只有保持独立性才能在促进良治、提升透明度、改善绩效、确保问责、打击腐败中发挥作用。联 合国大会决议也隐含了对各国政府从宪法制度保障最高审计机关独立性的期望[2]。 2017年是《利马宣言》发表40周年的重要时间节点。“审计入宪”作为世界审计组织持续关注 的全球政府审计发展最为核心的制度性构想，作为现代政府审计理论框架建构的重要基石，作为国家 治理现代化和治理体系的一项标志性安排，其实际情况如何？让我们先从两份材料谈起。 第一份材料是世界审计组织职业准则委员会（PSC )关于“最高审计机关审计职能”的调查报告。 为了在全球推广《最高审计机关职业准则》（ISSAI )的实施，2010年，职业准则委员会对7 个地区审计 组织推选的37个具有代表性的最高审计机关进行了大规模调查。据委员会主席、丹麦审计长奥特博 介绍，此次调查的目的有两个:一是提供关于不同的最高审计机关法定权限的综述；二是对比各国最 高审计机关所开展的工作情况，找出在不同国情下的共同语言。中国的审计署作为职业准则委员会 执委和亚洲审计组织的代表，自愿成为被调查者，并参与了综合报告的起草[]。 “最高审计机关审计职能”的调查报告，并没有统计37个国家“审计入宪”的现状和比例，也没有 正面描述审计职责权限与其宪法地位之间的联系。但是从该报告的行文逻辑来看，它的一些重要结 [收稿日期]2017-04-11 [作者简介]周维培（1956— ）男，安徽合肥人，中国审计学会常务理事，副秘书长，博士，从事国际政府审计研究。 小 周维培:“审计入宪”的演变路径及意义 论是建立在对37个国家宪法情况调查基础之上的。比如说：“我们的总体结论是，规定各最高审计 机关权限的法律普遍强调，审计工作属于问责环节，是治理系统中不可缺少的一个部分。”再比如说： “最高审计机关的权限在国家宪法、法律或其他法规文件中