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地学哲学与国土责源宏观调控 国际自然资源管理领域的发展趋势 张新安 (国土资源部信患中心) 摘要：随着经济社会的发展，人们对资源的认识一直在发生变化。特别是进人2l 世纪，随着经济全球化的日益推进，人们又树立了新型的。资源的全球 观”，其核心的理念在于，运用经济手段在全球优化配置资源与生产要素。 关键词：自然资源；管理 人类社会对资源的认识，从“狭义的资源观”到“资源的产 业观”、“资源的生态观”、“资源的全球观”的演化，各国政府对 资源的管理也经历了一个从数量管理至质量管理到顺序开发再到 生态管理的发展趋势。在质量管理和生态管理这两个阶段之间， 经历了一个多门类资源的顺序开发管理的阶段，这个阶段的实 质，是资源的综合管理或称一体化管理，是在对自然资源进行综 合调查和评价的基础上合理厘定不同门类资源开发与保护的“相 对”价值，从而确定不同门类资源的合理开发顺序。 这4种不同的资源观，与当今世界不同国家所处的不同的经 济社会发展阶段、国体、政体等，复杂地交织在一起，形成了多 姿多彩的各具特色的自然资源管理体制。但是，这些不同类型的 自然资源管理体制，又通过两条主线彼此映射。一是在横向上的 拓展，即把那些彼此具有一定内在经济和法律关系的资源放在一 起进行综合管理；二是在纵向上的延伸，即突出自然资源管理与 资源产业管理之间关系这条主线，即资源管理和产业管理是分开 还是结合，产业延伸多长。这里的分开是看两类资源管理(狭 ·65· 地学哲学与国土资源保障和储备学术会议论文集 义、广义)与哪一种形式的资源产业管理分开，所谓结合，是看 广义资源管理与哪一种形式的资源产业管理结合。 一、资源管理在横向上逐步拓宽。走一条适 度综合的道路 不同门类的自然资源，具有内在的经济与法律关系，资源的 综合管理，在横向上逐步拓宽，是当前国际自然资源管理体制的 发展趋势之一。然而，资源的综合管理是有条件的，并不是综合 管理的门类越多越好，同时，资源综合管理的实现方式也是多种 多样的。 Resources 资源综合管理(Integrated 自然资源管理体制的发展趋势之一。由于以土地和海洋为载体的 各种资源都不是孤立存在的，各种自然资源相互间存在着天然 的、密不可分的联系。某一种资源的开发利用，必然会给其他资 源带来影响，打破原有的平衡。所以在资源开发利用时，必须综 合考虑，评价对其他资源的影响后果。另一方面，地球表面的各 种资源有各种用途，这些用途相互作用，而且又可能相互竞争； 因此最好能统筹规划和管理其所有用途。应从两个方面统筹兼 顾．一方面考虑到所有环境、社会和经济因素(包括诸如各种经 济和社会部门对环境和自然资源的影响)，另一方面考虑到所有 环境和资源组成部分(即空气、水、生物群、土地、地质和自然 资源)。综合考虑有利于进行适当选择和权衡利弊，从而最大限 度地提高可持续的生产力和扩充用途。 ．资源的综合管理是有条件的，综合管理的资源门类也并不是 越多越好。为了服务于资源管理的最终目标，世界上没有一个国 家不想进行自然资源的综合管理，这既有利于提高管理效率，降 低管理成本，也有利于平衡资源开发与生态保护的关系，真正实 现“在保护中开发，在开发中保护”的理念。但是，从某种意义 ·66· 地学哲学与国土资源宏观调控 上讲，世界上也没有一个国家真正实现了全部自然资源的综合集 中统一管理，因为并不完全具备综合管理所必须的条件。集中管 理与分散管理是相对而言的，从自然资源开发利用的历史来审 视，也可以看出这一点。人类社会所开发利用的各类自然资源的 先后顺序，依次(亦具有包容关系)是土地资源、水资源、森林 资源、矿产资源、能源资源、海洋资源、生态资源(以后可能还 有基因资源、太空资源等)，刚开始时肯定是综合管理的，因为 所开发利用的自然资源的门类，还没有那么多，随着所开发利用 的自然资源的种类的日益增加，一个部门管不过来，肯定就会分