关于森林采伐许可制度的法律思考研究.pdfVIP

1061 次 2004-11-16 关于森林采伐许可制度的法律思考 袁利华* 摘要：森林采伐许可制度是实施林业管理的重要手段之一，是国家行政许可制度的组成部分。 《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施，将进一步为该制度的施行指明方向，明确目标。 但该制度的良好运作受到一些外在条件的制约，应当积极促成这些条件，为其功能外化奠定 有利基础；另外，从我国目前的实际情况看来，该制度的施行还存在诸多问题，需要予以相 应的改革和完善。 关键词：森林资源 采伐 行政许可 森林采伐许可是指林业主管机关根据行政相对人的申请，经依法审查，赋予符合法定条件的 申请人进行森林采伐活动的法律权利的一种具体行政行为。森林采伐许可制度则是森林资源 管理中有关森林采伐许可的基本原则、设定范围、许可主体、许可程序、监督检查以及法律 责任等方面制度规定的有机统一整体。在林业管理中推行森林采伐许可制度具有十分重要的 意义，既可控制森林的过度采伐和消耗，又能实现森林资源的可持续利用。 于2003 年8 月27 日获第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，并于2004 年7 月1 日起施行的《中华人民共和国行政许可法》，是我国行政审批改革领域里取得的一项可喜 成就，它的实施将对我国社会政治经济生活产生深远意义的影响。作为行政许可制度的一大 组成部分，森林采伐许可制度应当首先遵从《行政许可法》的原则规定。但由于该部法律出 台时间较晚，现行有关森林采伐的内容则规定在《森林法》、《森林法实施条例》、《森林采伐 更新管理办法》等法律法规中。这些规定相当分散、繁杂，而且存在不少漏洞，与实际生活 相脱节的地方不利于实际操作。因此，有必要以即将施行的《行政许可法》为指导，清理现 行法律法规，进行相应的组织机构建设，进一步完善我国的森林采伐许可制度。 一、构筑森林采伐许可制度之理性基础 制度是以人的冲突为前提而存在的，而利益冲突是人之根本冲突，因而，制度总是用于平衡 人之利益冲突的。[1]环境资源方面也不例外，森林资源制度上的矛盾从根本上说仍是人之利 益冲突的体现。一方面，森林作为地球上一类重要的生态系统和自然资源，具有蓄水保土、 防风固沙；调节气候、净化大气；美化环境，降低噪音；养育生物、保留物种；提供林产品， 满足人类生产和生活需要等多方面作用。[2]它所带来的环境效应是其它资源无法与之比拟 的。同时，由其自身特点——整体性、有限性、可变性、可用性和分布的时空性等决定，它 不仅关系到森林资源本区域人群的利益，而且关系到其它区域或国家人群的利益；它不仅为 现代人所享有，而且应当能为下一代所利用。也就是说，它牵涉到人类整体利益，属于人之 环境利益或者公共利益范畴。另一方面，森林资源能被人们开发利用，为个人带来经济利益， 而个人的利益追求总是无限的并力求利益最大化，处于市场主体地位的个人往往更多地只从 自身利益出现，忽略对社会公共利益的维护，表现出一种任意的，无约束的状态。森林资源 虽然属于再生资源，但其再生能力非常有限，如果进行掠夺式开发，人为任意砍伐，必然导 致资源的过度消耗，破坏整个生态系统的平衡，影响社会公共环境利益。 中国是一个少林国家，森林覆盖率16.55%，仅为世界平均水平的27%的61%；全国人均面积 仅有0.128hm2，为世界人均0.611 hm2 的20.9%；人均森林蓄积量9.048m3，只有世界人均 72m3 的12.6%；森林资源本身总量不足，加之监管不力，效益低下，破坏严重，连年过度采 伐等问题使得现有森林可采资源几近枯竭，因而，必须严格限制森林的砍伐利用。另一方面， 我国日益增长的人口和对林木居高不下的需求又对森林资源构成严重的威胁，给森林资源管 理带来了巨大的压力。据调查，目前世界人均年木材消耗量为0.58m3，发达国家1 m3 以上， 我国只有0.29 m3。我回每年对林木蓄积消耗的需求量为5.5 亿m3 以上，而现在森林资源的 年合理供量仅为2.2 亿m3，占需求量的40%。[3]由此，从我国经济发展和实际生活需求来看， 完全禁止森林的开发利用也是不切实际的。关键是建立起一种合理的管理制度，能平衡各方 面利益（主要是环境利益和经济利益、公共利益和个人利益）冲突，达到既控制森林采伐， 又合理利用有限资源的目的。森林采伐许可制度即是此种情况下制度设计者之理性选择。国 家在采取调控手段时会有多种选择，相对于传统的行政管理更体现市场化原则的行政许可无 疑更能保证个体的积极性、自主性在法律的约束下与社会的公共性相协调。[4] 作为行政机关手中一项行之有效的利益平衡工具和管理手段，森林采伐许可制度